Главный политический результат саммита – подтверждение всеми государствами – участниками ОБСЕ приверженности основополагающим принципам Устава ООН и Хельсинкского Заключительного акта. Это означало, что основой межгосударственных отношений в Европе по-прежнему являются уважение суверенного равенства государств, их территориальной целостности, неприкосновенности границ, неприменение силы или угрозы силой, мирное урегулирование споров, невмешательство во внутренние дела, соблюдение прав человека. Таковы принципы, на которых должна строиться европейская безопасность и стабильность на годы вперед.
Вместе с тем нельзя было закрывать глаза на существовавшие препятствия на пути дальнейшего укрепления ОБСЕ. Со стороны западных стран нарастало стремление заузить функции ОБСЕ, превратить ее в своего рода провинциальный форум с ограниченным кругом, в первую очередь гуманитарных, обязанностей. Появился риск превращения ОБСЕ из универсального механизма, вырабатывающего коллективную волю государств-участников, в инструмент воздействия на отдельные государства, своего рода «орудие принудительной демократизации». За попытками низвести ОБСЕ до рассмотрения главным образом гуманитарных и правозащитных проблем просматривалось прежде всего стремление строить европейскую безопасность на базе замкнутых организаций и объединений, в первую очередь НАТО. Для России такой путь был неприемлемым. Сама динамика мировых и европейских процессов указывала на то, что строительство новой архитектуры безопасности и стабильности на континенте не может быть привилегией «избранных» государств. История не раз учила тому, что попытки навязать любому государству какие-то схемы извне были заведомо обречены на провал.
Начавшиеся во второй половине 1980-х гг. кардинальные перемены в политическом ландшафте континента придали новую динамику деятельности Совета Европы. Созданный 5 мая 1949 г. Совет Европы провозгласил своей главной задачей добиваться единства между европейцами во имя осуществления идеалов и принципов плюралистической демократии, верховенства закона и прав человека, содействовать экономическому и социальному прогрессу Европы. Однако в условиях холодной войны и раскола континента эта организация объективно не могла осуществлять свою миссию в масштабах всей Европы. Открыв свои двери для молодых демократий, Совет Европы получил шанс реально помочь европейцам «сообща строить новую Большую Европу без разделительных линий».
Вступление 28 февраля 1996 г. в СЕ Российской Федерации способствовало превращению этой организации в действительно всеевропейский институт. Этот шаг был осознанным стратегическим выбором руководства России, Федерального собрания, активных слоев гражданского общества. В основе его лежала уверенность в том, что членство в СЕ поможет становлению и укреплению в России институтов демократии и правового государства, утверждению основных свобод и прав человека, относящихся к числу наиболее важных для россиян завоеваний периода реформ.
Разумеется, были и те, кто сомневался в целесообразности вступления России в Совет Европы, опасаясь, что Россия окажется не в состоянии выполнить все обязательства, вытекающие из членства в этой организации, и таким образом окажется под прессом критики и санкций.
Следует отметить, что эти опасения, даже несмотря на «чеченский кульбит» Парламентской ассамблеи Совета Европы, в целом не оправдались. Тот факт, что Россия приняла общепризнанные европейские юридические нормы, став участницей большинства европейских конвенций, имел большое положительное значение для формирования правового государства и развития гражданского общества в нашей стране. Это касается таких важных областей государственной и общественной жизни, как защита прав человека и национальных меньшинств, образование, культура, спорт. Хотя процесс формирования прочной социально-экономической основы индивидуальных свобод оказался сложнее, чем это могло показаться в начале 1990-х гг., в целом в российском обществе укрепилось осознание примата прав человека и убежденность в необходимости их защиты, в том числе международными средствами.
Вместе с тем Россия не скрывала своей отрицательной позиции в отношении различных проявлений предвзятости или «двойных стандартов» со стороны Совета Европы. В частности, в связи с бомбардировками Югославии НАТО организация заняла позицию, по существу, оправдывавшую эту противоправную акцию Альянса. Парламентская ассамблея Совета проявила явную необъективность при оценке действий России в Чечне и в то же время спокойно взирала на явные нарушения прав человека и национальных меньшинств в Латвии и Эстонии.
Российская дипломатия постоянно подчеркивала, что если Совет Европы хочет быть верен традициям европейского гуманизма, провозглашающего человека мерой всей системы ценностей, то ему надлежит уделить особое внимание более эффективному мониторингу соблюдения прав человека, включая права тысяч людей без гражданства в государствах Балтии. В частности, Совет Европы мог бы энергичнее использовать все свои механизмы, в том числе Европейскую комиссию по борьбе с расизмом и нетерпимостью и учрежденный на будапештской сессии институт Комиссара по правам человека, для воздействия на государства Балтии с тем, чтобы положение русскоязычного населения в этих странах полностью соответствовало общепризнанным европейским нормам.
В Москве исходили из того, что после окончания холодной войны, в процессе укрепления безопасности и развития сотрудничества в Европе будет возрастать роль Европейского союза. Исходя из этого, всестороннее сотрудничество с ЕС было вынесено в качестве одного из приоритетов внешней политики России. Была поставлена задача поднять уровень этого сотрудничества до стратегического партнерства. В Москве рассматривали Евросоюз в качестве одного из важнейших партнеров как в области политического диалога, так и в развитии торгово-экономического и инвестиционного сотрудничества.
Президент России В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г. особо отметил возрастающее значение наших усилий по налаживанию партнерства с Европейским союзом, подчеркнув, что «курс на интеграцию с Европой становится одним из ключевых направлений российской внешней политики».
Положительный импульс связям со странами-членами Евросоюза придало Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейским союзом, которое вступило в силу в декабре 1997 г.
Стратегия отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу, утвержденная Президентом России в июне 2000 г., решала ряд взаимосвязанных проблем, относящихся к статусу России как самостоятельного полюса многополярного мира, к двустороннему сотрудничеству и партнерству Россия – ЕС.
Российская стратегия предусматривала расширение формата и повышение результативности политического диалога России и Евросоюза; развитие взаимной торговли и инвестиций; сотрудничество в финансовой области; обеспечение интересов России при расширении ЕС; развитие общеевропейской структуры сотрудничества; развитие сотрудничества Россия – ЕС в сфере науки и техники; расширение трансграничных межрегиональных связей; сближение хозяйственного законодательства и технических стандартов. Реализация этой программы была способна вывести сотрудничество России с Евросоюзом на качественно новый уровень.
На саммите Россия – ЕС в Париже 30 октября 2000 г. была принята Совместная декларация об укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности в Европе, которая создала основу для двустороннего взаимодействия в области безопасности и обороны. В соответствии с парижскими договоренностями учреждался, в частности, механизм специальных консультаций по вопросам безопасности и обороны, расширялся спектр разоруженческих консультаций и стратегического диалога. Было принято решение развивать сотрудничество в области оперативного управления кризисами и изучить возможности вклада России в проведение соответствующих операций Евросоюза. Разумеется, все это требовало формирования соответствующей правовой базы, механизмов учета интересов друг друга.
Одним словом, Россия внимательно следила за развитием интеграционных процессов в рамках Европейского союза, особенно в тех областях, где формировались общие подходы государств-участников к наиболее актуальным европейским и международным проблемам. Нашей стране было небезразлично, в каком направлении шли эти процессы, поскольку они создавали принципиально новую структуру международных отношений в Европе.
Выступая на саммите Европейского союза в Стокгольме 23 марта 2001 г., Президент России В. Путин подтвердил, что Россия не ставит перед собой ни сегодня, ни в обозримом будущем цель вступления в ЕС. Однако страна не может находиться в стороне от масштабных интеграционных преобразований на нашем континенте. Примечательно, что еще на рубеже XVIII–XIX вв. европейская политическая мысль выдвигала различные проекты строительства единой Европы, включая ее социальное переустройство. Даже в ту далекую эпоху, несмотря на весьма неоднозначное восприятие Российской империи деятелями европейского Просвещения, все эти проекты, так или иначе, предусматривали определенную роль и место для России.
В Москве исходили из того, что в условиях глобализации тесное взаимодействие между Россией и Европейским союзом способно стать мощным стабилизирующим фактором, который не только раздвигал бы горизонты безопасности и сотрудничества на континенте, но и обеспечивал бы объединенной Европе достойное место в мировой политике.
Значительно более сложно складывались взаимоотношения России с Североатлантическим альянсом (НАТО). И дело не в том, что НАТО выступала, по сути, рудиментом холодной войны, пережитком конфронтационной биполярной системы.
НАТО сохранила свое основное предназначение, сформулированное еще в годы холодной войны, – обеспечение стран-членов от возможного военного нападения извне. При этом акцент постепенно стал переноситься на расширение зоны ответственности блока. Становилась все более очевидной претензия блока на глобальную роль и глобальную ответственность за обеспечение стабильности и поддержание международной безопасности.
Геополитическая трансформация Альянса нашла выражение прежде всего в постепенном расширении круга стран-участниц, включении в его состав стран Восточной Европы, налаживании все более тесного взаимодействия со странами, не являющимися членами организации, но склоняющимися к активному с ней сотрудничеству. Экспансия Альянса в восточном направлении вызывала предсказуемый рост напряженности в отношениях с Россией. При всем уважении принципов суверенитета и права суверенных государств на присоединение к различным международным организациям и союзам, подобные планы рассматривались российской стороной (учитывая весь комплекс политических, военных, экономических, культурных, гуманитарных аспектов проблемы) как явно недружественные и неприемлемые по своим последствиям.
В 1990-е гг. отношения Альянса с Россией не раз переживали периоды подъема и спада. Позитивные ожидания равноправного сотрудничества, связанные с окончанием биполярного противостояния, были существенно подорваны к 1995 г. в связи с взятым официальным Вашингтоном и странами НАТО курсом на расширение блока за счет бывших социалистических стран, включая республики СССР. Руководство России приложило немало усилий, чтобы изменить в лучшую сторону отношение российского общественного мнения к НАТО, сформировавшееся в немалой степени под грузом наследия времен холодной войны. В мае 1997 г. руководство Российской Федерации пошло на подписание с Альянсом Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности. На его основе был сформирован Совместный постоянный совет для рассмотрения вопросов безопасности, вызывающих общую озабоченность. В рамках Совета проводились важные и полезные для обеих сторон дискуссии по вопросам европейской безопасности, нераспространения оружия массового уничтожения, урегулирования региональных конфликтов и миротворчества. Мы взаимодействовали по военной линии – в боснийской операции, в области ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. К сожалению, эти усилия были серьезно девальвированы процессом расширения НАТО на Восток и в особенности – агрессивными действиями Альянса против суверенной Югославии. Фактически на протяжении целого десятилетия, прошедшего после окончания холодной войны, НАТО стремилась обрести новую роль в европейских и мировых делах на путях инерционного развития, не меняя, по сути, своих задач, определенных в совершенно другую историческую эпоху, с учетом иных военно-стратегических реалий.
Наиболее масштабное похолодание в отношениях РФ и НАТО имело место в 1999 г. Оно было вызвано несанкционированной ООН операцией (целый ряд отечественных авторов находил вполне уместным иное определение – агрессия) Альянса против Югославии в связи с резким обострением ситуации в крае Косово (1999 г.). Российские попытки остановить применение вооруженных сил НАТО против Югославии, выступить посредником в разрешении конфликта и добиться мирного урегулирования Косовского кризиса посредством вовлечения ООН в этот процесс были сорваны действиями руководства США и стран НАТО, занявших однобокую проалбанскую позицию. Однако кризис во взаимоотношениях НАТО и России был связан не только с самой агрессией НАТО в Косово и бомбардировками Югославии. Расхождение позиций по поводу конфликта в Косово и методов его преодоления представляло собой лишь верхушку айсберга и стало своеобразным триггером заметного похолодания отношений России и НАТО в целом. Четко проявившаяся позиция «намеренного игнорирования», стремление руководства США и других ведущих стран НАТО откровенно манкировать мнением России наводили Москву на размышления относительно общих принципов складывающегося мироустройства, подталкивали к осмыслению глубоких политических концептуальных расхождений, затрагивающих сферу жизненно важных интересов национальной безопасности РФ.
Ситуация усугубилась в связи с принятием в 1999 г. Стратегической концепции НАТО. Беспокойство России и многих других участников мирового сообщества вызвало закрепление в Стратегической концепции практики «гуманитарных интервенций», которые, как показал пример Косово, способны оказать глубокий негативный и дестабилизирующий эффект на всю систему международных отношений. Не меньшие опасения в Москве, как и во многих других мировых столицах, вызывало и произвольное расширение «зоны ответственности» НАТО. Стратегическая концепция 1999 г. была основана на предельно расширительном, глобалистском понимании атлантистских принципов безопасности. В ней была выражена готовность расширять и далее состав Альянса. В результате отношения РФ и НАТО оказались заморожены почти на год.
Растущее осознание общности стратегических интересов России и стран НАТО перед лицом глобальных вызовов, таких как международный терроризм и распространение оружия массового уничтожения, дало импульс положительным изменениям в отношениях Россия – НАТО в интересах совместного решения проблем европейской и международной безопасности.
В начале XXI в. между Россией и НАТО сформировалась довольно диалектичная система отношений, которая была основана на сочетании политической конкуренции (а местами даже противостояния – на постсоветском пространстве, например) и развития все более активного сотрудничества на ряде принципиальных направлений обеспечения международной безопасности. Несмотря на остающиеся проблемы во взаимоотношениях, Россия постепенно вышла на расширение взаимодействия с НАТО на основе неукоснительного соблюдения принципов Основополагающего акта Россия – НАТО и основных положений международного права. Начало новому этапу сотрудничества положила встреча на высшем уровне Россия – НАТО в Риме 28 мая 2002 г., где главы государств и правительств подписали Декларацию «Отношения Россия – НАТО: новое качество». В документе были определены основные принципы взаимодействия с Альянсом на базе учрежденного Совета Россия – НАТО (СРН), а также области сотрудничества. Главные из них: работа в «национальном качестве», т. е. без предварительных внутриблоковых согласований, на основе постоянного политического диалога по широкому спектру вопросов безопасности; стремление к достижению консенсуса на равноправной основе; принятие совместных решений и осуществление совместных действий; общая и индивидуальная ответственность за реализацию таких решений; безусловное соблюдение всеми участниками Совета обязательств по международному праву, Устава ООН и нормообразующих документов ОБСЕ. Была создана стройная структура органов – от СРН, созываемого дважды в год на уровне Мининдел и Минобороны и не реже одного раза в месяц на уровне послов, до рабочих групп на экспертом уровне.