С точки зрения «умной» внешней политики такое положение неприемлемо. При всем значении экспорта военной техники, экспорт образовательных услуг будет гораздо более эффективным инструментом. Не говоря уже о том, что этот рынок имеет больше перспектив роста, чем мировой рынок вооружений. А это значит – надо разрабатывать общегосударственную стратегию продвижения российского образования, выделять соответствующие ресурсы, обеспечивать координацию работы министерств и ведомств, высших учебных заведений и частного бизнеса, одним словом – рассматривать экспорт российских образовательных услуг как один из главных приоритетов.
Такой же стратегический подход нужен в других ключевых областях мировой политики – от использования интернета до регулирования международной миграции. Не обязательно России удастся добиться быстрого успеха во всех этих областях: слишком от многих факторов он зависит, и далеко не все из них мы способны контролировать. Но внешнеполитическое наступление необходимо вести максимально широким фронтом, чтобы продвижение на одних направлениях политики тянуло за собой и другие.
«Умная» внешняя политика в мире еще только зарождается. Пока не как политическая практика и даже не как целостный проект, а лишь как разрозненный набор инновационных идей, которые рано или поздно преобразуют международную систему.
В данный момент Россия имеет как минимум одно тактическое преимущество по сравнению с другими ведущими игроками. Мы находимся в самом начале нового политического цикла, а потому имеем преимущество среднесрочного планирования – как минимум на шесть лет вперед. Большинство других стран, также задумывающихся об «умной» внешней политике, такой привилегии лишены – их текущие политические циклы короче и близятся к завершению. Так почему бы России не попытаться стать лидером в назревающем интеллектуальном прорыве?
Неделимость безопасности в глобальном мире
В начале XXI в. понятие международной безопасности претерпело радикальные качественные измерения. Во время холодной войны мир имел четкую биполярную структуру, и все сколько-нибудь серьезные угрозы безопасности неизбежно выходили на глобальный уровень. Поэтому, строго говоря, любой локальный конфликт всегда имел и глобальное измерение. В этом заключался основной риск биполярного мира – потенциальная угроза мировой войны таилась в каждом политическом кризисе – пусть даже и в самом отдаленном уголке планеты. Но на этом же основывалась и стабильность международной системы – никто не хотел рисковать перспективой неконтролируемой эскалации, провоцируя новые и новые локальные конфликты. Принцип взаимного сдерживания в большинстве случаев работал не только на глобальном, но и на региональном уровне, потому что ставки всегда были очень высоки. Таким образом, принцип неделимости безопасности был заложен в самом фундаменте системы международных отношений.
Сегодня структура мировой системы все дальше отходит от привычной биполярности. Мир движется в направлении глобализации, прежняя иерархия великих держав больше не работает, а угрозы становятся все более разнообразными. Принцип сдерживания на глобальном уровне оказывается очевидно устаревшим, а на региональном уровне он вообще перестает работать. В то же время новых принципов для противодействия конфликтным ситуациям международное сообщество пока не выработало. Последняя военная операция в Ливии в этом отношении весьма показательна: вся операция планировалась и осуществлялась «с колес», без какого-либо правового фундамента и политической платформы, а главное – без ясной стратегической цели (ведь не может же считаться такой целью простое свержение М. Каддафи, не говоря уже о юридической сомнительности подобной задачи).
Количество локальных и региональных конфликтов в мире за последние два десятилетия существенно увеличилось. Надежды на то, что завершение самого длительного и самого масштабного геополитического противостояния XX в. приведет к установлению всеобщего мира, укреплению международной безопасности и радикальному разоружению, к сожалению, не оправдались. Угроза гибели всего человечества в огне ядерного войны, конечно, резко снизилась, но количество жертв войн меньшего масштаба многократно возросло. И большинство экспертов сходятся во мнении, что в обозримом будущем эта тенденция сохранится – мы будем свидетелями новых кризисов, новых конфликтов и новых жертв.
Еще несколько лет назад многие аналитики высказывались в том смысле, что резкий рост вооруженных конфликтов в конце прошлого – начале нынешнего века – явление сугубо временное, своего рода отсроченные последствия предыдущей эпохи. Говорилось о том, что конец биполярного мира высвободил многочисленные подспудные противоречия, трения и антагонизмы, которые раньше подавлялись жесткой биполярной конструкцией. Вышли на поверхность застарелые национальные, религиозные и социальные конфликты, – все то, что искусственно сдерживалось на протяжении почти полувека. Отсюда – беспрецедентный взрыв нестабильности на региональном и локальном уровнях, ставший своего рода платой за стремительный слом биполярной системы.
Сегодня подобные объяснения уже вряд ли могут кого-либо устроить. Холодная война завершилась не вчера и даже не 10 лет назад. Неужели за два десятилетия так и не разрядилось напряжение, скопившееся за период холодной войны? Сколько еще надо ждать, чтобы мир вернулся к нормальному состоянию? Почему остаточный конфликтогенный потенциал мировой политики не только не исчерпал себя, но, похоже, продолжает накапливаться? Вправе ли мы, вступившие во второе десятилетие XXI в., списывать свои проблемы на негативное наследие прошлого столетия?
Хроническая нестабильность
Ситуация выглядит как минимум парадоксальной. Оценки ответственных политиков в Вашингтоне, Брюсселе, Пекине или Москве угроз международной безопасности и глобальных вызовов современности очень схожи. Мы мыслим одними категориями, нас беспокоят одни и те же проблемы, предлагаемые нами решения мало чем отличаются друг от друга. Не хочу упрощать – не все интересы совпадают, не все точки зрения можно свести к единой позиции. Но все мы, так или иначе, объединены общими угрозами и вызовами. Это реальность, которая вряд ли изменится в обозримом будущем.
Казалось бы, в этих условиях задача формирования надежной системы глобальной безопасности становится чисто технической. Фундаментальная общность интересов основных игроков мировой политики в мире, не расколотом непримиримыми противоречиями, неизбежно должна привести к созданию механизмов сотрудничества. Однако приходится констатировать: такие механизмы до сих пор или не созданы, или не работают должным образом. А единого пространства безопасности как не было, так и нет по сей день. Мир вроде бы движется к единству, а число конфликтов не уменьшается.
Наверное, в России и на Западе найдутся скептики, которые скажут, что переход от биполярной к многополярной системе международных отношений неизбежно ведет к увеличению конфликтогенного потенциала в мировой политике. Они будут утверждать, что многополярная система по определению более сложна и менее управляема, чем биполярная. Будут приводить множество самых разнообразных аргументов – геополитического, культурно-цивилизационного и даже религиозного характера. Мне эти аргументы кажутся малоубедительными; за ними, как правило, стоит нежелание отказаться от старых привычек, страхов и стереотипов мышления. Во всяком случае, история свидетельствует против подобных заключений: многополярный мир, созданный участниками Венского конгресса в начале XIX в., оказался весьма устойчивым и поддерживал относительную стабильность на протяжении целого столетия.
На мой взгляд, после завершения холодной войны в мировой политике возникла очень опасная тенденция, которая и предопределила многие из ее нынешних сложностей и тупиков. Вернее, тенденций было несколько, но все их можно условно обозначить как тенденции к делимости мировой безопасности. Когда в начале 90-х гг. прошлого века стало ясно, что фундаментальная перестройка мировой политики эпохи холодной войны станет делом трудным, затратным и политически болезненным, был сделан выбор – скорее всего, неосознанный, – в пользу консервации старой системы при допущении всплесков локальной и региональной нестабильности. При этом явно или неявно делались несколько предположений.
Во-первых, о том, что безопасность Запада (или даже Севера) можно отделить от безопасности Востока (или Юга), что локальные всплески не смогут нарушить равновесия глобальной системы.
Во-вторых, о том, что работу по замораживанию конфликтов можно отделить от усилий по их окончательному урегулированию; предполагалось, что время всегда играет на стороне миротворцев.
В-третьих, о том, что вопросы безопасности в целом можно отделить от вопросов развития; главное – остановить военное противостояние, а дальше – положиться на местные здоровые силы, которые при минимальном содействии извне смогут предотвратить угрозу возобновления конфликта.
Хочу подчеркнуть: все эти предположения нельзя считать полностью безосновательными. Их можно расценить как циничные, аморальные, эгоистические, но в определенной логике им отказать нельзя. В каком-то смысле представления о делимости глобальной безопасности и возможности автоматического разрешения региональных конфликтов можно уподобить представлениям о том, что рыночные механизмы должны автоматически решить все экономические проблемы человечества. И то и другое допущение оказалось в конечном счете несостоятельно. В результате на протяжении последних двух десятилетий человечество так и не разрешило ни одного сколько-нибудь значимого старого регионального конфликта, продолжая накапливать новые. Бывшая Югославия и Сомали, Афганистан и Большой Кавказ, Гаити и Северная Корея, Ближний Восток и Руанда – список конфликтных ситуаций за последние 20 лет стал только длиннее и продолжает пополняться.
К сожалению, та же картина наблюдается на территории бывшего Советского Союза. На протяжении 20 лет после распада СССР в целом удалось минимизировать последствия сопутствующих локальных конфликтов, но задача ликвидировать их причины решена не была. В результате мы имеем дело с многочисленными угрозами и рисками перехода конфликтных ситуаций из латентной в активную форму. Причем, как еще раз продемонстрировали события прошлого года в Кыргызстане, конфликтные ситуации могут возникать не только на межгосударственном уровне, но и внутри отдельных государств.
Кстати, рост числа конфликтов, порожденных кризисом государственности – общемировой тренд. Международные конфликты все чаще провоцируются внутренними противоречиями и гражданскими войнами. А это выводит управление конфликтами из сферы рациональных международных отношений и дипломатии, делает их менее предсказуемыми. Если конфликты XX в. характеризовались наличием договаривающихся сторон с более или менее ясными и долгосрочными интересами, то в конфликтах XXI в. стороны обозначаются далеко не сразу, интересы краткосрочны и фрагментированы, а огромная мощь мировых центров силы малопригодна для их решения.
Механизмы для разрешения конфликтов
Нынешнее положение осложняется тем обстоятельством, что традиционные ресурсы противодействия региональным и локальным конфликтам, по всей видимости, практически исчерпаны. Во всем мире наблюдается растущее разочарование в идее внешнего вмешательства как способа решать региональные или национальные проблемы. Операции США в Ираке и Афганистане вызывают острую критику внутри Соединенных Штатов. Военная интервенция в Ливии сталкивается с растущей оппозицией в Европейском Союзе. Да и в России идея использования вооруженных сил за пределами национальной территории ни у кого, мягко говоря, не вызывает восторга.
Скептики и пессимисты утверждают, что в обозримом будущем великие державы будут слишком заняты своими внутренними делами, чтобы пытаться разрешить конфликтные ситуации за переделами своих границ. Предполагается, что никаких грандиозных проектов по укреплению международной безопасности не предвидится: эти проекты просто некому выдвигать и, что более существенно, некому финансировать. А значит – разговоры о перестройке ООН, модернизации НАТО, реформе ОБСЕ, скорее всего, так и останутся разговорами – по крайней мере, на протяжении следующих нескольких лет. Тут опять-таки напрашивается параллель с мировой экономикой: во время последнего финансово-экономического кризиса кто только не говорил о необходимости радикально перестроить МВФ и МБРР, обновить ВТО, повысить управляемость мировой экономики в целом! Тем не менее практические шаги в этом направлении остаются пока более чем скромными, планы серьезных реформ опять откладываются на неопределенное будущее.
В мировой политике тоже складывается внутренне противоречивая ситуация. С одной стороны, в глобальном мире безопасность становится неделимой: любая значимая кризисная ситуация порождает цепочку последствий, так или иначе затрагивающих всех. Более того, накопление региональных факторов нестабильности не может продолжаться бесконечно: рано или поздно количество перейдет в качество, и мы станем свидетелями острого системного кризиса. С другой стороны, рассчитывать на реформу основных элементов международной системы безопасности пока не приходится – на это явно не хватает политической воли и настойчивости.
По всей видимости, нужно искать принципиально новые подходы к разрешению региональных и локальных конфликтов. Старые методы – как показал опыт гуманитарных интервенций последних десятилетий, операции в Ираке, Афганистане, Ливии, – просто не работают. Внешнее вмешательство зачастую оказывается дестабилизирующим фактором: оно разрушает местные социальные и политические связи, экономические отношения и устоявшиеся культурные традиции, подрывает легитимность как власти, так и оппозиции. В итоге мы имеем дело с хронической нестабильностью, которая всегда готова вылиться в острую конфликтную ситуацию.
Не хочу утверждать, что у меня есть готовые ответы на все вопросы, связанные с профилактикой и урегулированием конфликтов. Равным образом я не хочу утверждать, что мы должны отказаться от попыток реформировать существующие институты безопасности – они по-прежнему играют важную роль в обеспечении глобальной и региональной стабильности. Но строить новую систему безопасности в условиях современного глобального мира по образцам XX в. – дело, как мне кажется, совершенно безнадежное. Время иерархий в мировой политике прошло. У нас нет никаких гарантий того, что новые институты будут лучше старых, потенциал которых далеко не исчерпан.
Однако нельзя не видеть и другого – нынешнее окно возможностей в отношениях между Россией и Западом вряд ли сохранится надолго. Особенности политических циклов в Соединенных Штатах, в России и в некоторых ведущих европейских странах таковы, что через несколько лет добиться прорыва в этих отношениях может оказаться гораздо труднее, чем сегодня. Не хочу казаться пессимистом, но шанс, который нам выпал сегодня, может оказаться последним для нашего поколения политиков.
Так как же не упустить шанс, который дала нам история?
Наверное, стоит подумать о том, где мы – на Западе и на Востоке – недорабатывали в прошлом. На мой взгляд, одна из главных причин наших неудач состояла в стремлении найти какое-то одно, магическое решение всех наших проблем. Своего рода философский камень мировой политики – универсальный механизм, институт, конструкцию, которая бы раз и навсегда решила проблемы безопасности в мире. Кто-то предлагает решить все проблемы путем приема России в НАТО. Другие говорят о необходимости реформировать Организацию Объединенных Наций или вообще заменить ООН какой-то совершенно новой структурой, созданной на базе восьмерки или двадцатки.
Лихорадочная активность вокруг существующих или предлагаемых институтов безопасности чем-то напоминает болезненную пактоманию 30-х гг. прошлого века в Европе, когда европейские страны отчаянно пытались отодвинуть надвигающуюся катастрофу подписанием множества двусторонних и многосторонних соглашений о сотрудничестве, ненападении, нейтралитете и пр. Чем кончились 1930-е гг., мы все хорошо помним; пактомания не решила, да и не могла решить ни одной проблемы ни европейской, ни глобальной безопасности.
Я далек от мысли проводить прямые параллели между событиями той эпохи и современностью. Однако, перефразируя известное высказывание Гете, можно отметить, что «мировая политика не делится на институты без остатка». А уж политика XXI в. – тем более. Значительная часть современной, быстро меняющейся международной жизни проходит мимо организаций с их сложными процедурами, неразворотливой бюрократией, длительными сроками согласования позиций. Глобальные и региональные институты безопасности – ООН, НАТО, ОБСЕ и другие, – не успевают реагировать на возникающие кризисы, и очень часто их место занимают тактические коалиции, создающиеся ad hoc для решения конкретных задач.