Российская государственность еще только-только складывалась, материальная база внешней политики практически отсутствовала, внутри страны один политический кризис следовал за другим, экономика находилась в состоянии, близком к свободному падению. В таких условиях задача выработки и реализации долгосрочной внешнеполитической стратегии была попросту невыполнимой. Подчас наши дипломаты проявляли чудеса изобретательности, решая тактические задачи. В обстановке катастрофического дефицита ресурсов они добивались минимизации неизбежных международных издержек, которые сопутствовали фундаментальной внутренней трансформации России.
На Западе много говорят о «путинском развороте» в российской внешней политике, противопоставляя путинский прагматизм романтике предыдущего периода. Однако не следует забывать, что первые годы пребывания В. Путина у власти (по крайней мере, 2000–2003 гг.) были отмечены четко выраженной «интеграционистской» линией. Именно тогда предпринимались решительные попытки поднять на качественно иной уровень наши отношения с Европейским союзом, Россия согласилась на американское военное присутствие в Центральной Азии для поддержки антиталибской операции в Афганистане, был учрежден Совет Россия – НАТО, произошел рывок в отношениях со Всемирной торговой организацией.
Конечно, и десять лет назад российская внешняя политика оставалась многовекторной. Мы стремились активно развивать отношения с восточными соседями. Впечатляющий прогресс был отмечен на китайском направлении, оживился диалог с Индией, мы вплотную занялись поиском решения болезненного территориального вопроса с Японией. Иначе и быть не могло – для такой страны, как Россия, просто невозможно представить какое-то одно «эксклюзивное» географическое направление: слишком разнообразны наши интересы, велика вовлеченность в дела различных регионов мира.
И все-таки не будет преувеличением сказать, что в первые годы XXI в. западное направление являлось приоритетным. Москва многократно демонстрировала готовность к очень серьезным политическим инвестициям. Хочу подчеркнуть: Россия не сделала ни одного шага, не приняла ни одного решения, не выступила ни с одной международной инициативой, которые западные партнеры могли бы расценить как недружественные или наносящие ущерб их законным интересам.
И что же мы получили в ответ на стремление к стратегическому партнерству с Западом? Расширение НАТО продолжалось, вопреки настойчивым возражениям Москвы и, несмотря на очевидную сомнительность стратегии географической экспансии блока с военной точки зрения. Соединенные Штаты в одностороннем порядке вышли из советско-американского Договора о ПРО, подорвав тем самым систему стратегического баланса, десятилетиями складывавшуюся между Москвой и Вашингтоном. Начало военной операции США и их союзников в Ираке в очередной раз поставило под вопрос принцип верховенства права в мировой политике. Запад предпринял активные усилия по политическому проникновению на территорию стран СНГ и ослаблению там российских позиций.
Конечно, западные коллеги утверждали тогда и продолжают утверждать теперь, что все это – расширение НАТО, операция в Ираке, выход Соединенных Штатов из Договора о ПРО, проникновение на постсоветское пространство – «на самом деле» не были направлены против России и не наносили ущерба ее «истинным» интересам. На эту тему можно спорить, но важно другое: российская озабоченность, независимо от того, насколько она была обоснованной, неизменно игнорировалась. Нас попросту не хотели слышать, воспринимая «интеграционистский» курс «раннего Путина» как нечто само собой разумеющееся.
Все это не могло не вызывать разочарования. Поэтому «путинский разворот», кульминацией которого стала известная Мюнхенская речь, был, очевидно, в той или иной мере неизбежным. Значительную часть ответственности за него несут наши западные партнеры. Сама логика развития в начале века подводила российских политиков к неутешительному выводу о том, что в этом мире уважают исключительно силу, России никто и ничего не гарантирует, а отстаивать свои интересы нужно жестко и решительно. Поворот опирался и на осознание того обстоятельства, что Россия прошла точку своей максимальной слабости, ресурсная база для активной внешней политики год от года укрепляется, а следовательно – Москва может и должна говорить с Западом на языке равноправного партнера.
Судя по всему, такая заявка России стала неожиданностью для западных партнеров, которые сочли, что нарушаются некие раз и навсегда установленные – пусть формально нигде не зафиксированные – «правила игры». Нас стали обвинять во всех грехах – от намерения сколотить всемирную коалицию антизападных режимов до стремления воссоздать Советский Союз. Но, с другой стороны, именно тогда к точке зрения Москвы начали прислушиваться, а российскую поддержку перестали воспринимать как нечто само собой разумеющееся.
Наверное, историки еще будут спорить о том, насколько «путинский разворот» повысил или понизил эффективность внешней политики. Можно полемизировать по поводу того, был ли он соразмерным сложившейся обстановке или все-таки избыточным и чрезмерным. Однако, вероятно, и горячие сторонники, и непримиримые критики согласятся в одном: сегодня крайне важно не повторять американских ошибок недавнего прошлого. А это значит – не впадать в эйфорию от возросших за последнее десятилетие возможностей российской внешней политики, не поддаваться искушениям односторонности, не злоупотреблять жесткой риторикой и не возлагать все надежды на свои сравнительные преимущества – будь то в военной силе или в энергетических ресурсах.
Американский опыт должен научить и другому: оппортунизм и лидерство несовместимы. Нельзя одновременно претендовать на первенство в мировой политике и придерживаться оппортунистических подходов к конкретным проблемам и ситуациям. Оппортунизм – удел слабых, пользующихся любой возможностью, чтобы добиться хотя бы маргинальных преимуществ и как-то укрепить свои позиции. На лидерство способны только сильные государства, готовые, если потребуется, жертвовать сиюминутными интересами во имя решения стратегических задач, в том числе и задач системного характера, не укладывающихся в рамки ближайших непосредственных национальных интересов. На протяжении большей части последнего двадцатилетия Россия была вынуждена порой прибегать к оппортунизму – на другое в таких случаях просто не было ресурса. Но исключения не могут перерастать в правила.
Конечно, мир жестче, циничнее, эгоистичнее, чем нам казалось двадцать лет назад, но такие понятия, как «международное право», «мировое общественное мнение», «политическая репутация», «баланс интересов» – не просто пропагандистские фантики, маскирующие эгоистические интересы ведущих держав. Это реальные и важные параметры современной жизни. Политика, основанная исключительно на холодном цинизме и национальном эгоизме, часто далеко не самая эффективная, как демонстрирует тот же американский опыт.
Новое измерение силы
За последние двадцать лет мир еще больше сместился в направлении взаимозависимости. Интеграционные процессы в мировой экономике, науке, культуре, в социальном и политическом развитии современного мира ускоряются. Ни одна страна – пусть даже самая сильная и самодостаточная – не способна решить все свои проблемы в одиночку. Изоляционизм при всей внешней привлекательности ведет в тупик – обрекает на стагнацию, отставание и неизбежный упадок. А эффективная включенность в глобальные политические, экономические, технологические, социальные и иные процессы требует исключительно тонкой настройки многочисленных инструментов внешней политики, большинством из которых мы только учимся пользоваться.
Фундаментальный вопрос на следующие двадцать лет состоит в том, научится ли Россия использовать инструменты, которые в политической науке принято обозначать «гибкой» или «мягкой силой» (softpower). Реалистически оценивая динамику мирового развития, мы вынуждены признать, что возможности использования Россией традиционных инструментов внешней политики (таких как военная или экономическая мощь), скорее всего, будут сокращаться. Не обязательно потому, что страна обречена на то, чтобы слабеть. Просто многие другие участники мировой политики станут наращивать потенциал опережающими темпами – военно-технический, экономический, демографический. В первый раз за несколько столетий континентальное окружение России в Евразии (в первую очередь Китай и Индия) оказывается более динамичным и более успешным, чем сама Россия. Значит, относительную слабость в материальной базе внешней политики придется компенсировать наращиванием преимуществ в ее «нематериальных» измерениях.
Уместна аналогия с экономикой. Возможности экономического развития России, связанные с использованием ее природных ресурсов, постепенно будут сокращаться. Отсюда задача радикальной диверсификации экономической базы – развития экономики знаний, внедрения инновационных технологий, стимулирования малого бизнеса и пр. Не создав новую, «умную» экономику, мы будем с каждым десятилетием и даже годом терять позиции – даже если цены на энергетические и сырьевые ресурсы останутся высокими. Экономика будущего – «умная», а не сырьевая. Точно так же внешняя политика будущего – «умная», а не основанная на использовании крайне ограниченного набора военных или энергетических инструментов.
Я, разумеется, отнюдь не призываю сдать в утиль Вооруженные силы или отказаться от использования потенциала энергетики в интересах внешней политики. В мире будущего вряд ли кто-то обойдется без энергоносителей или военной силы. Но мы должны отдавать себе отчет в том, что значение этих двух активов в международных отношениях со временем будет снижаться. Вопрос лишь в том, сколь быстрым и плавным окажется это снижение, сколько времени остается в запасе. И для России жизненно важно использовать нынешнюю, относительно благоприятную геополитическую обстановку, чтобы принципиально диверсифицировать набор наших активов за рамками военной силы и энергоресурсов.
Государства, располагающие более значительной и быстрорастущей ресурсной базой, могут позволить себе «линейные» и традиционалистские внешнеполитические стратегии. Страны, которые уже вписались в многосторонние интеграционные группировки, способны передать часть бремени по разработке своего внешнеполитического курса наднациональным органам. У России таких возможностей в обозримой перспективе не будет.
На протяжении ближайших лет российская внешняя политика, как и наша экономика, должна стать «умной». Это не означает, конечно, что раньше она была неумной; просто раньше мы использовали (и подчас весьма эффективно!) то, что было под рукой, и то, что мы унаследовали от прошлого – в частности, сохранившийся военно-технический потенциал и имеющиеся энергетические ресурсы. В современном мире этого недостаточно для того, чтобы сохранить международные позиции России, а тем более – чтобы укрепить их.
Подчеркну еще раз, переход к «умной» внешней политике не сводится к совершенствованию механизма принятия и осуществления решений. Это тоже важно, в том числе тщательная экспертная проработка наших инициатив, кардинальное повышение уровня межведомственной координации внешней политики, подключение институтов гражданского общества к осуществлению внешнеполитических проектов, использование различных моделей государственно-частных партнерств во внешней политике и т. д. Без этого никакая «умная» политика работать не будет.
Равным образом, содержание «умной» политики не может быть сведено к повышению гибкости внешнеполитического курса и оперативности принятия решений. Конечно, в наше время эти параметры приобретают особое значение, поскольку политикам и дипломатам приходится реагировать на быстро меняющуюся обстановку, учитывать большое количество независимых переменных, и упущенные единожды возможности могут больше не представиться. Цена ошибок и просчетов, пусть даже тактических, цена промедления или бездействия – резко возрастает.
Но все-таки механизм принятия и реализации внешнеполитического курса или степень его гибкости и оперативности – не самое главное. Речь, на мой взгляд, о задаче принципиально иного масштаба: мы должны радикально обновить и расширить набор внешнеполитических инструментов, который Москва способна задействовать в международных отношениях. «Умная» внешняя политика предполагает способность политического руководства воспользоваться максимально широким набором активов, которыми располагают данная страна и данное общество. Включая, конечно, и нематериальные активы, которые часто игнорировались или как минимум серьезно недооценивались традиционной дипломатией прошлого.
Человеку свойственно бояться того, чего он не понимает и что он не умеет контролировать. Мы пока еще не очень хорошо понимаем и тем более не способны контролировать ведущие тенденции мировой политики XXI в. – такие как повсеместное распространение новых коммуникационных технологий, резкое увеличение международных миграционных потоков, глобализация образования и науки, беспрецедентный взрыв активности публичной дипломатии, ставшие уже неизбежными климатические сдвиги и многое, многое другое. Пока эти тенденции воспринимаются в России в первую очередь как вызов нашей безопасности и нашим интересам, как угрозы, от которых страну нужно защитить тем или иным образом.
Психологически желание многих политиков, чиновников, дипломатов отгородиться от новых измерений мировой политики вполне понятно. Новые измерения не укладываются в традиционную логику политической игры, их трудно просчитать, еще труднее – использовать, последствия не всегда предсказуемы. Но, отгораживаясь от нового, мы отгораживаемся не только от проблем, но и от возможностей. Вполне вероятно – от наиболее перспективных возможностей, которые будут доступны на протяжении ближайших десятилетий. А проблемы все равно никуда не уйдут, сколько бы мы ни пытались отрицать их значимость или существование вообще.
Россия, как и любая другая страна в современном мире, все равно не сможет изолировать себя от происходящих вокруг изменений. Только активное участие в нарастающих глобализационных процессах способно в должной мере обеспечить национальные интересы. А «умная» внешняя политика может оказаться решающим козырем, перевешивающим относительный дефицит материальных ресурсов. По той простой причине, что значимость «нематериальных» компонентов будет, по всей видимости, возрастать. Как, кстати, и значимость «нематериальных» измерений в жизни человека вообще.
Для иллюстрации ограничусь одним примером из повседневной жизни. Столь популярные во всем мире коммуникационные устройства – iPad и iPhone – целиком собираются в Китае китайскими компаниями. Но никто, кроме специалистов, не знает названий этих сборочных предприятий, равно как и фамилий их менеджеров. Зато все знают калифорнийскую корпорацию Apple и ее – уже, к сожалению, бывшего – лидера Стива Джобса. Потому что именно Стив Джобс и Apple придумали и разработали концепцию электронных коммуникаторов нового поколения, они предложили революционную идею, которая изменила отношение к интернету у десятков миллионов людей в самых разных странах. И поэтому вполне справедливо, что Apple, а не ее китайские подрядчики, вышла на первое место в мире по уровню капитализации. Идея, а не стандартный материальный ресурс, оказалась определяющим экономическим преимуществом в конкурентной борьбе. Точно так же идея, а не материальный ресурс, станет определяющим политическим преимуществом государства в глобализирующемся мире.
* * *
Переход России на уровень «умной» политики откроет новые возможности международного влияния и перспективы интеграции в складывающуюся на наших глазах мировую систему. Но от власти и общества он потребует серьезных усилий – на каждом приоритетном направлении «умной» политики.
Сравним, к примеру, два глобальных рынка – рынок вооружений и рынок образовательных услуг. Экспорт вооружений всегда был инструментом традиционной дипломатии, экспорт образования – относительно новое явление. Два рынка по объемам сегодня сопоставимы друг с другом, хотя экспорт образования развивается быстрее, чем экспорт вооружений. На рынке вооружений Россия представлена неплохо, на рынке образования позиции более чем скромные. Стоит ли удивляться? Наверное, не стоит. Ведь экспорт военной техники для России – общегосударственное дело, на которое работают многочисленные министерства и ведомства, где лоббистами выступают высшие должностные лица, куда идут многомиллиардные субсидии, под которое формируются федеральные целевые программы. Экспорт образования остается задачей (причем отнюдь не самой приоритетной!) Министерства образования и науки, политические и финансовые ресурсы государства тут почти не задействованы, реальная межведомственная координация практически отсутствует, а отдельные университеты реализуют свои институциональные программы экспорта образовательных услуг, часто конкурируя друг с другом.