В 2014 году, с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и города федерального значения Севастополя, число субъектов Российской Федерации увеличилось до 85.
В наши дни процесс совершенствования федеративного устройства в России продолжается в условиях финансово-экономических, в том числе бюджетных ограничений, значительно выросших осенью 2014 г., затрудняющих решение проблем в области отношения Российской Федерации с субъектами Российской Федерации, в том числе связанных с дисбалансами между объемами полномочий, ресурсов и ответственности органов власти всех уровней.
Наиболее острые проблемы в сфере федеративного устройства Российской Федерации следующие.
1. Чрезмерные дисбалансы в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Существующие организационно-правовые механизмы в бюджетно-финансовой сфере на федеральном уровне в недостаточной мере способствуют решению проблемы финансовой недостаточности бюджетов субъектов Российской Федерации, что негативно влияет на всю систему федеративных отношений.
2. Недостатки организационно-правового механизма учета мнения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по рассматриваемым в Государственной Думе проектам федеральных законов по предметам совместного ведения, закрепленного в ст. 25 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Эти недостатки проявляются в непрозрачности учета мнения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и возможности не учитывать позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по законопроектам по предметам совместного ведения.
3. Прямая зависимость состояния федеративного устройства и федеративных отношений от общих проблем государственного управления, обусловленных организационными, функциональными и другими особенностями системы федеральных органов государственной власти (в том числе Правительства РФ). В частности, существенный негативный вклад в состояние федеративных отношений вносит недостаточно эффективное функционирование федеральных контрольных (надзорных) органов, результаты деятельности которых слабо влияют на корректировку принятых ранее решений, а также проблемы в организации научно-экспертного сопровождения разработки и принятия проектов управленческих решений.
Таким образом, формирование федеративного государства не завершено. При этом в отечественной правовой науке сама теоретическая конституционно-правовая модель федеративного устройства Российского государства продолжает развиваться, причем существуют различные точки зрения на состояние, проблемы и дальнейшее развитие федеративных отношений.
У органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть не только внешние атрибуты самостоятельности в решении вопросов, отнесенных к их ведению, но и реальная возможность комплексного решения задач по их социально-экономическому развитию в интересах населения. Облегченные, административные по своей сути методы регулирования разграничения полномочий, когда эти полномочия дробятся, вычленяются и передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации исключительно по инициативе федеральных органов власти, должны вытесняться конституционно-правовыми методами, предполагающими действительное согласование интересов Федерации и ее субъектов. Для поступательного развития федеративных отношений требуется обеспечить устойчивость федерального законодательства в рассматриваемой сфере, одновременно создав гарантии стабильности легитимной системы организации власти в субъектах Российской Федерации и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Наиболее перспективными направлениями совершенствования законодательного обеспечения федеративного устройства Российской Федерации являются:
• совершенствование принципов и порядка разграничения предметов совместного ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
• совершенствование правовых основ организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• разработка системы мер по преодолению чрезмерных дисбалансов в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;
• необходимость принятия на федеральном уровне концепции развития бюджетного федерализма как документа стратегического планирования дальнейшего системного совершенствования федеративных отношений в сфере бюджетных и налоговых отношений;
• необходимость разработки и принятия федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах в Российской Федерации», направленного на установление единых для всех субъектов Российской Федерации основных нормативов предоставления социальных услуг гражданам страны. Эти нормативы должны будут применяться в качестве основы для определения необходимых объемов бюджетного обеспечения субъектов Российской Федерации. Это позволит произвести реальную социальную переориентацию межбюджетных отношений, подкрепив ее прозрачной системой финансирования полномочий, создать базу для формирования Российской Федерации как социального федеративного государства;
• оптимизация состава субъектов Российской Федерации (в том числе вопрос «сложносоставных» субъектов Российской Федерации).
2.3. Экономическое районирование Российской Федерации
Районирование – процесс выявления и изучения своеобразных территориальных образований и определение их границ в пространстве. Оно проводится в соответствии с поставленными целями, являясь целевым или проблемно ориентированным. Исходя из доминирующего признака (критерия), положенного в основу выделения районов, районирование условно подразделяется на следующие виды:
1) административное – берет начало с учреждения Петром I в 1708 г. восьми губерний, число которых к 1917 г. приблизилось к 100, в последующем оно неоднократно менялось в зависимости от политических (реже экономических) обстоятельств;
2) экономическое – выделение крупных экономических районов, продиктованное стремлением к созданию эффективной территориальной организации хозяйственного комплекса страны;
3) отраслевое – строится на принципах выделения районов с характерными ресурсными и хозяйственными особенностями для конкретной отрасли (землеустроительное, промышленное, сельскохозяйственное, водохозяйственное, рекреационное).
Появились и новые виды районирования – плановое, проблемное, потенциальное – в зависимости от преобладающего признака, применяемого в каждом конкретном случае. При этом районирование может быть:
• частным, проводимым по отдельным признакам (показателям, аспектам, отраслям), или комплексным, когда учитывается определенный набор признаков;
• сплошным, затрагивающим всю территорию страны, или выборочным, когда остаются территории, не относящиеся ни к одному из выделенных районов;
• одноуровневым, когда все выделенные районы имеют один ранг и не подчиняются друг другу, или иерархическим, предполагающим подчиненность районов разного ранга;
• однородным – при объединении территории по одинаковому признаку или узловым, когда территории тяготеют к какому-либо центру (узлу);
• функциональным, когда главной оказывается роль, которую играет район в социально-экономическом пространстве страны; генетическим – с преобладанием исторических факторов формирования и морфологическим, основанным на внешнем виде территориальных систем;
• исследовательским, когда изучается современная ситуация в районе, или проблемным, определяющим «болевые точки» регионов;
• перспективным, когда выделяются территории, на которых прогнозируется развитие;
• объективным или субъективным.
Экономическое районирование представляет собой пространственную структуризацию хозяйственной деятельности, являющейся основой функционирования общества, и связано с выделением района как объекта для планирования и управления, инструмента территориального анализа, что особенно важно для такой обширной и многообразной по условиям и ресурсам страны, как Россия. Оно служит основой и одновременно методом управления территориальным развитием хозяйства, обеспечивая:
1) упорядоченность информации о территории государства, возможность сравнения разных частей страны, что особенно важно в рыночных условиях;
2) синтез информации для понимания причин и закономерностей функционирования современных объектов и явлений, определения стратегии развития отдельных территорий и национального хозяйства в целом;
3) создание «образа районов» для принятия управленческих решений и понимания населением разнообразия страны, в которой оно живет;
4) формирование научной основы для проведения эффективной региональной политики, целью которой является создание благоприятных условий для жизнедеятельности людей во всех регионах страны.
Развитие теории экономического районирования. Учение об экономическом районировании органически связано с развитием русской науки. Первые исследования в области экономического районирования России появились в XVIII в. Выдающийся русский ученый В. Н. Татищев разработал проект нового деления страны на губернии и провинции, в основе которого лежали исторические, экономические, географические и национальные признаки. В 1776 году Х. А. Чеботарев – профессор, а затем ректор Московского университета – в учебнике «Географическое методическое описание Российской Империи» на основе учета географического положения территории выделил северные, южные, восточные и западные губернии страны, отразив процесс развития рыночных связей. А С. И. Плещеев в «Обозрении Российской Империи» делил Россию с учетом различий в климате и занятости населения на три части: северную, среднюю и южную.
Дальнейшее развитие идей экономического районирования произошло в XIX в., когда российские ученые и общественные деятели заложили основы методологии исследования выделения и развития районов.
В работах профессора Петербургского университета К. И. Арсеньева было обосновано разделение территории России на десять пространств с учетом их экономико-географического положения, однородности природных условий и особенностей исторического развития. Принципы выделения районов впервые в науке были сформулированы Н. П. Огаревым, который предложил положить в основу экономического районирования распределение производительных сил с учетом их специфических особенностей и социальный анализ экономики отдельных частей страны. Выделение 12 естественных, культурно-исторических областей в европейской части России, отражающих изменение в размещении производительных сил, П. П. Семенов-Тян-Шанский произвел в своих работах на основе сходства природных условий, населенности, структуры земледелия, поземельной собственности. В работе «Фабрично-заводская промышленность и торговля России» Д. М. Менделеев при выделении в стране 14 краев «различного хозяйственного характера», помимо природных факторов, положил в основу этого деления уровень развития промышленности с учетом топливных и сырьевых ресурсов, выявляя возможности индустриализации государства, ориентируясь на богатства Сибири. В начале ХХ в. (1911) в работе «Торговля и промышленность Европейской России по районам», написанную Семеновым-Тян-Шанским в соавторстве с Н. Н. Штруппом, было выделено 1965 торгово-промышленных микрорайонов, объединенных в 12 полос.
Однако в условиях царской России опыты экономического районирования страны не имели практического значения, а носили лишь познавательный характер. Выделение районов осуществлялось учеными по одному или нескольким системообразующим признакам, среди которых присутствовали экономическая специализация отдельных частей страны, характер экономических связей, национальные особенности территории, ее географическое положение.
Вместе с тем первые опыты дореволюционного экономического районирования явились научной базой для последующего районирования страны, которое было наиболее значимо для развития территориального управления.
В советские годы экономическое районирование страны прошло большой путь преобразований в районообразовании и территориальном управлении.
В начале 1920-х гг. экономическое районирование непосредственно связывалось с организационно-территориальной структурой управления. В плане ГОЭЛРО (Государственный план электрификации России – 1920 г.) – первом опыте советского районирования, не затронувшем огромные территории Восточной Сибири и Дальнего Востока, было предложено разделить страну на восемь районов. Госплан, организованный в 1921 г., разработал новую систему экономических районов, опираясь на учет взаимосвязанных и взаимозависимых факторов – экономического, национального, исторического, перспективного, территориальной специализации производства, его комплексности и концентрации, транспортного фактора и т. д. Такой подход демонстрировал возможность эффективно решать проблемы размещения производительных сил, рационального использования природных и трудовых ресурсов, а функции районов заключались в выполнении плановых заданий на фоне строгого регламентирования товарного обмена между ними. Новый проект районирования предусматривал деление страны на 21 экономический район, в том числе 14 на территории РСФСР. В дальнейшем сетка экономических районов неоднократно менялась в связи с уточнением состава и конфигурацией крупных территориальных образований. Первый пятилетний план экономического развития страны (1928–1932) был разработан по 24 районам страны, в том числе по 19 для РСФСР, последующие – для 13 (9) крупных экономических районов. В 1963 году Госплан утвердил сетку из 18 крупных экономических районов, в том числе десять на территории Российской Федерации. С 1982 года в России выделяют 11 крупных экономических районов, к которым после 1991 г. добавилась самостоятельная Калининградская область.
Научно обосновано и исторически доказано, что базовым делением территории страны должно быть экономическое районирование, так как основой для общества является хозяйственная деятельность. Такая ориентация на экономический критерий означает возможность создания условий для повышения управляемости территории крупнейшей страны мира, которая отличается значительной дифференциацией природно-ресурсного, демографического потенциала, уровня социально-экономического развития отдельных районов.
Принципы экономического районирования. У истоков методологии экономического районирования стояли выдающиеся отечественные ученые. В работах Госплана и Комиссии ВЦИК (1921–1922) по экономическому районированию страны (И. Г. Александров, Г. М. Кржижановский, Л. Л. Никитин и другие) выдвигались три основных принципа разделения ее территории на экономические районы.
1. Экономический, рассматривающий район как специализированную территориальную часть единого народного хозяйства с комплексом дополняющих производств, обеспечивающую достижение наивысшего экономического эффекта от межрайонного разделения труда.
2. Национальный, предусматривающий полное соответствие выделенных районов национально-территориальным образованиям в интересах их разностороннего развития.
3. Административный, определяющий единство экономического районирования и политико-административного устройства страны, создающий условия для активного воздействия государства на экономику района.
Во второй половине ХХ в. наиболее крупный вклад в отечественную теорию экономического районирования внесли П. М. Алампиев, Н. Н. Колосовский, В. В. Кистанов.
В 1970–1980 годы в стране проводилось много исследований по территориально-хозяйственным (производственным) комплексам, разработке прогнозных территориальных схем и программ (включая методологию и механизм реализации), уточнялись принципы экономического районирования с учетом качественных особенностей развития производительных сил и условий территориального регулирования.
Важнейшими принципами экономического районирования, разработанными наукой и подтвержденными практикой народнохозяйственного управления, надо считать следующие требования к выделяемым экономическим районам:
• оптимальную концентрацию населения и производства (для районов определенного масштаба);