Российские регионы сформировались как административно-интегрированные сообщества, главными действующими субъектами которых стали региональные органы власти. В связи с этим нам представляется, что административно-интегрированными («административными регионами») следует считать те сообщества, которые формируются в границах юрисдикции административных органов субъектов Федерации. Порядок хозяйственной, политической и прочей деятельности в таких сообществах устанавливается преимущественно одним центром – органами власти субъекта Федерации.
Наряду с определенным негативом очевидным позитивным следствием прошедшей регионализации Российской Федерации стало то, что ее субъекты начали развиваться относительно самостоятельно. В условиях становления российского федерализма регионы стали определять темпы и глубину экономических реформ, социальную политику, а также формировать собственную законодательную базу. Но переход к рыночным отношениям несет в себе особенности общероссийских закономерностей, в субъектах Российской Федерации наблюдается существенная специфика, определяемая мезоэкономическими особенностями, общественно-государственным устройством, уровнем правового обеспечения рыночных преобразований и регулирования социально-трудовых отношений, ментальностью общества, национальным колоритом.
2.2. Административно-территориальное устройство Российской Федерации. Особенности российского федерализма
По форме государственного устройства Российская Федерация является федеративным государством, когда компетенция органов государственной власти распределена между государством и территориями и это закрепляется в конституции. В федеративных государствах основой становится баланс территориально-политической децентрализации и государственного единства.
В унитарных государствах едины конституция, система органов управления государственной власти, система права, судебная система и т. д. Во всех странах государство собирает налоги и определяет основы кредитно-денежной политики, оно содержит армию и принимает решения о войне и мире, повсеместно защищает национальные экономические интересы на мировом рынке и т. п. Иными словами, и в федерациях, и в странах с унитарным устройством действует общая, выстроенная по вертикали схема государственного управления. Ни унитарно, ни федеративно устроенные государства не имеют каких-либо преимуществ друг перед другом только по этому признаку. В современном мире государственное устройство не формирует ни качество, ни успешность государственного регулирования, но формирует его модель, схему, механизмы и процедуры.
Федеративное устройство государства и устойчивость федерации должны базироваться на наличии интересов в данной форме государственности со стороны ее субъектов и в первую очередь на интересе субъектов в интеграции их хозяйственных комплексов. И таким образом будет развиваться «экономика федеративных отношений». В этой связи необходимо отметить следующие методологические положения.
1. Несмотря на идентичность макроэкономических процессов, наблюдаемых в унитарных и федеративных государствах, социально-экономическая природа формирующих эти типы государственных образований центростремительных сил различна.
2. Образование федеративного государства представляет собой очень сложный, растянутый во времени и специфичный для каждой страны институциональный процесс. Поэтому для Российской Федерации, находящейся на начальной стадии перехода к федеративной модели национальной государственности, вряд ли подойдет опыт европейских стран (например, Германии, насчитывающий порядка 50 лет) в формировании федерации.
3. По мере развития федеративных отношений формируется особая система интересов, носителями которых выступает экономически и политически активное население, а также хозяйствующие субъекты входящих в федерацию регионов. Поэтому данные отношения охватывают не только сферу политики и права, но и экономику.
4. Устойчивой во времени и пространстве, т. е. реальной, федерацией становится только та, где в рамках названной системы интересов и с учетом страновых особенностей, реализованы формирующие экономико-правовую основу федеративных отношений принципы федерализма. Отсюда неустойчивой во времени и пространстве, т. е. формальной, федерацией выступает такое государственное образование, которое возникло вследствие реализации лишь внеэкономических (политических, этнополитических и т. п.) интересов.
Необходимо отметить, что многие специалисты в области макроэкономических исследований, а также регионалисты отказываются признавать специфику экономических основ и механизмов формирования и обеспечения единства экономического пространства в федеративных государствах.
Социально-экономическое и правовое содержание принципов федерализма возможно рассмотреть на примере упрощенной или идеальной модели, которая формируется, как все существующие ныне федерации, «снизу вверх», т. е. вследствие объединения равноправных государств и регионов. Принципы, лежащие в основе формирования такой модели, следующие.
1. Субъекты федерации, в рамках собственных предметов ведения, признаются равноправными сторонами федеративных отношений.
2. Полноправным признается лишь экономически самодостаточный субъект федерации. Необходимость следования данному принципу основывается на невозможности обеспечить цельность федеративного государства в ситуации, когда равноправие его субъектов не подкреплено их экономической равностатусностью.
3. При формировании федерации ее субъекты делегируют часть своих полномочий государству. Экономико-правовую основу этой системы отношений обеспечивает принцип равенства прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения. За субъектами сохраняются права реализовывать определенный набор (специфический для каждой федерации) государственных полномочий. Они охватывают только те сферы, развитие которых не может или не должна регулировать другая сторона. В итоге возникает двухуровневая (федерация и субъекты федерации) система государственного управления, каждый уровень которой отвечает за собственный сегмент государственной политики, гарантируя этим развитие и сохранение единства экономического, политического и правового пространства страны.
4. Наличие двух уровней государственной собственности. В соответствии с закрепляемыми за федерацией и ее субъектами предметами ведения между ними перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования объектами собственности. Эти права, в рамках принципа субсидиарности, необходимы для решения своего сегмента государственных задач. Данное обстоятельство позволяет говорить о существовании в федерациях специфической, реализуемой на пространственном уровне, формы отношений государственной собственности. Ничего подобного не наблюдается в странах с унитарным устройством, где государственная собственность имеет одноуровневую природу.
5. Экономическая самодостаточность субъектов федерации невозможна вне ее финансового обеспечения. Его гарантирует модель бюджетного федерализма, основу которой формирует двухуровневая система государственных финансов, обеспечивающая соответствие доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Доходная база федерации и ее субъектов формируется в соответствии с закрепленными за сторонами полномочиями. А поскольку ни федерация, ни субъекты федерации не имеют права вмешиваться в полномочия друг друга, они также не обладают правом посягать и на доходы другой стороны федеративных отношений.
Отмеченные выше принципы федерализма универсальны лишь в рамках идеальной модели. В каждой стране в конкретный исторический период они реализуются с различной степенью полноты и в различных моделях (конституционной, традиционной и регламентарной) федераций.
Направление выбора формы национальной государственности в России определяется также следующими пространственными компонентами:
• экономико-географическая компонента: существенные различия природно-климатических условий, различная насыщенность регионов транспортной, энергетической и прочей инфраструктурой, значительные региональные различия в размещении населения;
• размещенческая компонента (доставшееся в наследство от СССР) – размещение производительных сил, основанное на принципе «экономика государства – это единая фабрика»;
• социально-экономическая компонента: высокая дифференциация субъектов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития, различный уровень накопления «регионального богатства», различия качественного состава населения регионов;
• национально-государственная компонента: административно-территориальное деление, сформированное по национально-государственному принципу. В настоящее время в состав Российской Федерации входят следующие типы административно-территориальных образований: 12 республик, девять краев, 54 области, четыре автономных округа, одна автономная область, три города федерального значения, объединенные в девять федеральных округов. Национально-государственное устройство Российской Федерации сохранилось как ленинский принцип государственного устройства, и таким образом сформировалась асимметрия национальных по названию республик и вненациональных областей, краев, городов федерального значения и Еврейской автономной области. Наиболее опасной в данной ситуации было превалирование системы региональных, подчас этнополитических интересов над интересами национальными. Подобная сложноустроенность пространства объективно требовала отказа от единообразия методов государственного территориального управления;
• этнокультурная компонента: различия культур, конфессий и исторических традиций, качественные различия представлений о базовых ценностях, разница представлений о допустимых формах реформирования экономики и общества.
Российское общество находится на начальном этапе развития федеративных отношений, пытаясь найти разумный баланс симметрии и асимметрии. И здесь возникают главные вопросы, на которые необходимо дать ответы, поскольку от них зависит сохранение единства экономического пространства страны.
Первый. Как выстраивать отношения между федерацией и ее субъектами на этапе формирования основ федеративных отношений?
Второй. Какой должна быть система государственного территориального управления (государственная региональная политика) в стране, где происходит одновременная смена системы экономических отношений и формы государственного устройства?
Третий. Какой должна быть эта система в условиях предельно высокой дифференциации уровней социально-экономического развития регионов и деформации структуры их экономик?
В 1990-е годы возобладала опасная практика механического, оторванного от социально-экономических реалий расширения полномочий субъектов Российской Федерации. Самым серьезным последствием подобной практики стало делегирование ряду субъектов Федерации дополнительных прав без наделения их ответственностью перед обществом и государством. Это сделало реальной тенденцию превращения страны в конфедерацию, с ее последующим весьма вероятным распадом.
Однако направленные на преодоление этой опасности методы централизации государственного территориального управления породили не менее опасные тенденции.
Во-первых, ограничение участия субъектов Федерации в выработке стратегии социально-экономического развития страны, сопровождающееся постоянным перераспределением их доходного потенциала, снизило заинтересованность исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации в развитии региональных экономик.
Во-вторых, перераспределение доходного потенциала в пользу центра породило и способствовало сохранению большого числа искусственно дотационных субъектов Федерации.
В-третьих, увеличивающееся число «выпадающих» из процесса развития единого (рыночного) экономического пространства региональных экономик разрушает межрегиональную экономическую интеграцию, поскольку в ее основе лежит межрегиональная конкуренцию за инвесторов, а ее подменила конкуренция за получение части доходов федерального бюджета.
Следствием усиления централизации государственного управления явились потеря управляемости социально-экономическим развитием на региональном уровне, деградация производственного и кадрового потенциала субъектов Федерации. В будущем расширение числа регионов, не способных вписаться в процесс формирования национальной инновационной системы, превратит стратегию преодоления сырьевой направленности экономики в несбыточную мечту. Поэтому, исходя из Стратегии инновационного развития России, целесообразно, на наш взгляд, сохранить существующий на настоящий момент статус всех субъектов Федерации, наделив различными правами и соответствующей ответственностью перед обществом и государством разные по уровню экономической самодостаточности регионы. Если регион с низким уровнем развития хочет расширить объем своих полномочий, выход он найдет не в получении трансфертов и субсидий из федерального центра, а в развитии собственной экономики и в добровольной экономической интеграции с другими субъектами Российской Федерации.
На настоящий момент, в результате многолетней законодательной работы на федеральном уровне, в сфере федеративного устройства достигнута относительная стабильность правовой базы федеративных отношений: практически завершено приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, созданы правовые институты, обеспечивающие единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем проведенная законодательная работа по совершенствованию разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения в начала федеративной реформы (2002) по настоящее время не обеспечила надлежащего качества, в том числе сбалансированность разграничения указанных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Кроме того, существующая схема разграничения полномочий не способствует уменьшению чрезмерных диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов России, что усугубляет демографические проблемы, связанные с низкой плотностью населения в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе в некоторых регионах Сибири и Дальнего Востока.
За субъектами Федерации закреплен слишком большой объем расходных обязательств, в частности, в социальной сфере, не подкрепленный соответствующим финансированием.
Дисбалансы в бюджетной обеспеченности полномочий субъектов Российской Федерации, приведшие к неполному либо ненадлежащему исполнению государственными органами субъектов Российской Федерации их полномочий, сохранению огромных диспропорций в социально-экономическом развитии субъектов Федерации, значительной задолженности субъектов Федерации перед коммерческими банками, достигли уровня, делающего объективно необходимым существенное совершенствование федеративных отношений в сфере межбюджетных и налоговых отношений.
Объединение субъектов Российской Федерации, осуществленное в период с марта 2004 г. по март 2008 г., имело целью оптимизировать систему государственного управления и создать условия для успешного развития территорий и более качественного исполнения обязанностей государства перед гражданами. В результате объединительных процессов субъектов Федерации, в которых участвовало 11 субъектов, было образовано пять новых объединенных субъектов Российской Федерации (Забайкальский край, Камчатский край, Красноярский край, Пермский край, Иркутская область) а общее число субъектов Российской Федерации к середине 2008 г. уменьшилось с 89 до 83.