По мере централизации власти монархов в качестве такого нового способа внутреннего управления на государственном уровне в Западной Европе XVI–XVII вв. постепенно формируется организационно-правовой механизм собственно «полицейской» деятельности в виде системы профессиональных учреждений уже преимущественно надзорно-правоохранительного и юрисдикционно-карательного предназначения.
Начиная с конца XVII в. и весь XVIII в. полицейская деятельность как обширная сфера управления практически всеми внутренними делами государства достаточно долго воспринималась, рассматривалась и исследовалась европейскими учеными в основном не с точки зрения юриспруденции и задач определения правовых границ для нее, а в целях философско-исторического осмысления реализации в государственном управлении «идеи об общем благе», которая в Европе получила распространение в виде теории философской школы евдемонистов, одним из наиболее видных представителей которой был философ Христиан Вольф.
В доведенных до крайностей формах эта теория доминирования общих интересов над интересами личности получила развитие в учениях абсолютистов и меркантилистов, обосновывавших идею абсолютной власти монарха (правителя) как лучшей формы государственного отеческого попечения о «неразумных подданных». В России представителями этого патерналистского направления политической и правовой мысли в конце XVII – начале XVIII столетий были выходец из Хорватии советник царя Алексея Михайловича Ю. Крижанич – автор трактата «Разговоры о государстве» (более известном под названием «Политика»), а позднее – современники Петра I: автор знаменитой «Книги о скудости и богатстве» 1724 г. крестьянин-самоучка Иван Посошков, вице-президент Синода Феофан Прокопович и автор многотомного труда «История Российская» В.Н. Татищев. Все свои упования и чаяния о благоденствии в российском Отечестве они возлагали исключительно на административные монаршие меры, утверждая, что народ – это воск, из которого можно лепить что хочешь. Для благоденствия подданных – «неразумных рабов государевых» – и при полном игнорировании их собственной воли, прав и интересов верховная власть должна ими управлять и регламентировать их жизнь.
В тот же период в европейских странах получили развитие и так называемые камеральные науки. Параллельно с меркантилистами с XVII по середину XIX в. камералисты (Н. де ла Маре, И.Г. фон Юсти, Ж.Э. Пюттер, Г. фон Берг, Р. фон Моль, О. Бэр, К. фон Гербер, Л. фон Штейн, О. Майер и другие – преимущественно немецкие и французские – ученые) занимались изучением способов «охранения и процветания» государства, т. е. наилучшего управления прежде всего казенным (или «камерным») имуществом, под которым понимались государевы финансы (казна), земли и другое государственное имущество (казенные предприятия, промыслы и т. д.). Российские патерналисты (названные Ю. Крижанич, И. Посошков, Ф. Прокопович и другие) также считали главенствующим «царский интерес, умножение казны государевой». Соответственно главным богатством государства они почитали деньги, а главный источник их поступления в казну видели в развитии торговли и ремесел, которые обогащают государство и поэтому должны быть всецело подчинены правительственной опеке и регламентации. Происходящее от позднелатинского camera немецкое слово kameralien определяло аналог современного понятия «наука государственного управления». Камералистика, таким образом, явилась прообразом науки об управлении, отражавшей характерные для того времени представления о закономерностях, правилах, формах и методах публичного управления в условиях не ограниченного правом монархического государственного устройства. При этом образцом такого устройства власти в тот период считалась форма абсолютных монархий.
Следует, однако, учитывать, что камеральная наука также еще не была наукой как таковой в современном понимании, а являлась скорее собранием практических рецептов и рекомендаций по управлению внутренними делами в европейских монархиях, наделявших полицию множеством функций (наряду с изначальным обеспечением безопасности) и охватывавших полицейскими регламентами все стороны жизни людей.
В условиях абсолютных монархий полиция по усмотрению и воле государей имела практически всеобъемлющие полномочия по обеспечению порядка и безопасности, а также по регулированию и контролю экономической жизни, реализуя и нормотворческие, и фискальные, и судебные функции. Такое государственное устройство, получившее наибольшее распространение на германских территориях, позднее стало определяться в науке XIX в. термином «полицейское государство» (Polizeistaat).
В России полиция как самостоятельное государственное учреждение с таким названием была образована в 1718 г. Петром I. В обязанности городской полиции царскими «пунктами» были вменены прежде всего задачи охраны безопасности. Наряду с обеспечением общественной безопасности и порядка, пресечением преступлений, а также надзором за лояльностью государству граждан и их объединений регулирующая и контрольная деятельность полиции распространялась также на казенное имущество, муниципальную и коммунальную сферу, народное образование и регулирование семейных отношений, транспорт и почтовую связь, кредитные учреждения, торговлю, сельское хозяйство, ремесленное и промышленное производство и даже на «благочиние» (т. е. соблюдение церковных правил и пристойное поведение в храмах).
Например, в Регламенте 1721 г. сфера деятельности полиции в Российской империи была сформулирована столь широко, что охватывала практически и все внутреннее управление, и «благоусмотрение», и судебные функции. Более того, в период с 1721 по 1775 г. в силу «постоянного изменения воззрений законодательства на полицию как на учреждение и задачу… в отношении к подчиненности, формам сношений, кругу органов, сфере деятельности и характеру власти, полиция… успела присвоить себе одно время даже законодательную власть, издавая общеобязательные уставы».
Принципиальное значение для исследования генезиса административной ответственности в российском праве имеет анализ развития профильного дореволюционного законодательства.
Так, первая в истории России попытка объединения разрозненных норм о публично-правовой ответственности (в современном понимании этого термина) была предпринята еще в середине XVII в. Речь идет о Соборном уложении 1649 г., которое вплоть до начала XIX в. было основным законодательным источником, представлявшим по своей форме произвольно скомпонованный свод действовавших российских законов с нормативным содержанием разной отраслевой направленности.
Регламентации публично-правовой ответственности были посвящены гл. I–VII, IX–X и XXI–XXV Уложения. Из них только две главы имели исключительно уголовно-правовое содержание: гл. XXI «О разбойных и татебных делах» и гл. XXII «За какие вины кому чинить смертную казнь и за какие вины смертью не казнить, а чинить наказание» (всего 26 статей). Критериями его архаичной классификации выступали прежде всего категории лиц, совершившие наказуемые деяния. Например, в гл. I это были богохульники и церковные мятежники, в гл. IV – «подписчики» и подделыватели печатей, в гл. V – «денежные мастера» (фальшивомонетчики), в гл. XII – ратные люди, в гл. XXII и XXIV – стрельцы, атаманы и казаки. Вместе с тем в ряде глав Уложения нормы были сгруппированы по другим критериям: в гл. II и III – в соответствии с охраняемым благом (государская честь и государское здоровье, государев двор); в гл. XXI – по видам преступлений (разбойные и татебные дела) и т. д.
Составители Соборного уложения 1649 г. не знали и не употребляли понятий «преступление» или «проступок», а наказуемые (казнимые) властью деяния формулировались ими исходя из традиционных религиозных и моральных запретов на основе сложившейся к тому времени практики судебных прецедентов, правовых казусов и обычаев. В связи с этим конкретные статьи профильных глав Уложения, по образному выражению исследователя этого памятника А.И. Ситниковой, представляли собой скорее правовые «сюжеты», чем привычные нам сегодня «составы» правонарушений.
Спустя 180 лет, уже под явным влиянием наиболее прогрессивного тогда в Европе прусского и французского публичного права, был разработан Свод законов Российской империи 1832 г. в 15 т., который вступил в силу с 1 января 1835 г. Публично-правовой ответственности был посвящен последний, XV том, который включает две книги, содержащие впервые сведенные в едином законодательном источнике материальные и процессуальные нормы о публично-правовых деликтах. Книга первая – «О преступлениях и наказаниях вообще» – состоит из 11 разделов, в первом из которых, по аналогии с прусским правом, была выделена Общая часть, а остальные 10 разделов составили Особенную часть. Книга вторая называется «О судопроизводстве по преступлениям».
Статьи 1 и 2 Общей части впервые сформулировали и разграничили понятия «преступление» и «маловажные преступления или проступки». Первое использовалось для характеристики запрещенного законом уголовного деяния под страхом наказания в виде различных форм лишения преступника свободы или жизни, второе же – для характеристики незначительных деяний, запрещенных законом под страхом полицейского «исправления» (как правило, легкого телесного наказания, предупреждения или небольшого денежного наказания). Таким образом, уже в 1835 г. в российском праве появляются законодательные характеристики двух отдельных видов публично-правовых деликтов – «преступлений» и «проступков».
Еще через 10 лет была предпринята попытка систематизации на современной для того времени научной основе норм о публично-правовой ответственности в виде Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Уложение состоит из 12 разделов, включающих 1711 статей с выделением первого раздела в Общую часть, а остальных – в Особенную. Четкое деление наказуемых деяний по строгости наказания в Уложении 1845 г. отсутствовало, однако законодатель воспроизвел в нем введенные нормами Свода законов 1832 г. применительно к характеристике публичных деликтов два отдельных термина – «преступление» и «проступок», хотя опять без их конкретных дефиниций и критериев разграничения. Вместе с тем, формализуя отличия этих двух видов публичных правонарушений, ст. 3 Уложения к проступкам относила «деяния, за которые в законе определены как высшее наказание арест или денежная пеня».
Это означает, что еще в 1830-1840-е годы, при полном отсутствии в тот период какой-либо собственной юридической теории, общая система публично-правовой ответственности практически была дифференцирована в российском законодательстве на две автономные подсистемы, которые составляли две разновидности публичных деликтов и две группы наказаний за них.
Принципиально важным этапом процесса обособления в отечественном дореволюционном законодательстве самостоятельной системы ответственности за «маловажные» публично-правовые нарушения стало принятие Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г., ориентированного уже только на проступки. Устав состоял из 13 глав: первая формулировала Общие положения, остальные составляли Особенную часть и содержали в общей сложности 150 составов проступков, впервые систематизированных по единому критерию – объектам посягательств – и включавших нарушения:
1) посягающие на установленный порядок управления;
2) посягающие на порядок благочиния;
3) посягающие на общественный порядок и спокойствие;
4) посягающие на общественное благоустройство;
5) посягающие на порядок в области строительства;
6) посягающие на порядок в области средств сообщения;
7) правил пожарной безопасности;
8) правил почтовой и телеграфной связи;
9) правил охраны здоровья;
10) посягающие на личную безопасность;
11) посягающие на семейные права;
12) посягающие на собственность.
Если абстрагироваться от характерной для того периода развития российского права и русского языка терминологии, то структурирование глав Особенной части этого Устава выглядит вполне современно и может быть прямо сопоставимо по содержанию со структурой Особенной части как Кодекса об административных правонарушениях РСФСР (далее также – КоАП РСФСР) 1984 г., так и действующего Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее также – КоАП РФ, Кодекс) 2001 г.
Следует, правда, отметить, что Уставом 1864 г. не были предусмотрены собственные процедуры рассмотрения дел о маловажных проступках. Этот процессуальный пробел в законодательном регулировании зарождавшегося института административной ответственности через 25 лет восполнили Правила производства дел о проступках 1889 г., которые опять-таки впервые в отечественном праве достаточно подробно регламентировали:
– подведомственность по делам о проступках;
– порядок возбуждения процедуры рассмотрения дела и вызова в суд;
– порядок разбирательства дела в волостном суде;
– порядок вынесения постановлений и приговоров;
– порядок производства по жалобам на решения волостных и крестьянских судов;
– порядок подачи частных жалоб;
– порядок подачи прошений об отмене окончательных приговоров, а также
– порядок исполнения приговоров.
Очередным шагом на пути становления самостоятельного вида публично-правовой ответственности за «маловажные проступки» стало принятие Административного устава о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной, 1899 г. Этим правовым актом (на примере регулирования мер об ответственности в отношении крестьянского сословия) в царской России было проведено уже вполне полноценное законодательное разграничение составов маловажных проступков и уголовных преступлений. Административным уставом к «маловажным» были отнесены прежде всего проступки, предусмотренные ранее Уставом о благоустройстве в казенных селениях 1857 г. Кроме того, к административно наказуемым также были отнесены предусмотренные иными действовавшими в тот период уставами нарушения, которые за малозначительностью, по усмотрению сельских старост и волостных старшин, не признавались ими особо важными и подлежавшими рассмотрению в судебном порядке (как уголовные преступления). Административным уставом были предусмотрены следующие налагаемые в административном порядке наказания для крестьян:
– денежный штраф в размере до 1 руб.;
– арест на срок не более 2 суток;
– назначение на общественные работы.
Парадоксальный вывод в оценке приведенных правовых
актов Российской империи делают представители современной российской уголовно-правовой науки, утверждая, что и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г. являются полноправными источниками «классического» уголовного права, основанного на архаичном подходе прусского законодательства и французского Уголовного кодекса 1810 г.
Однако с учетом приведенных фактов нам представляется очевидным, что уже к концу XIX столетия в российском законодательстве была сформирована достаточная обширная правовая база для безусловного признания отечественного феномена выделения маловажных (административных) проступков в самостоятельный вид публично-правовых деликтов – со своими собственными категориями субъектов их совершения, объектами посягательства, видами наказаний, системой юрисдикционных (преимущественно квазисудебных или административных) субъектов и основами процедурного механизма привлечения к ответственности.
2. Административная и уголовная ответственность
Научная дискуссия ученых-административистов с теоретиками уголовной ответственности об обоснованности существования в отечественном праве двух самостоятельных видов публично-правовой ответственности продолжается уже более 100 лет. В последнее десятилетие это противостояние вновь активизировалось в связи с очередной попыткой оспорить право на существование административной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.