Позднее в несколько ином виде это понятие было закреплено в ч. 1 ст. 10 Закона о противодействии коррупции: «Конфликт интересов на гражданской и муниципальной службе – это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства».
По мере развития законодательства о противодействии коррупции такая формулировка не полностью вписывалась в систему правовых обязанностей различных объектов превентивного антикоррупционного воздействия. Конфликт интересов со временем перестал быть ситуацией, распространяемой исключительно на государственных и муниципальных служащих. В соответствии со ст. 11.1 Закона о противодействии коррупции после внесения в нее неоднократных изменений и дополнений обязанности уведомлять об обращении к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов возложены на служащих Центрального банка РФ, работников, замещающих должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых РФ на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
Кроме того, в течение всего времени, прошедшего с момента принятия Закона о противодействии коррупции, оставался острым и дискуссионным вопрос о возможности распространения обязанностей по урегулированию конфликта интересов на лиц, занимающих государственные должности РФ и субъектов РФ160. Представляется, что внесением 30 декабря 2015 г. изменений в ст. 10 Закона о противодействии коррупции многие вопросы в этой части законодатель снял, предложив новую формулировку конфликта интересов как ситуации, «при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)»161.
Очевидно, что в редакции Закона, актуальной с 10 января 2016 г., конфликт интересов как ситуация, создающая угрозу правам и законным интересам граждан, общества и государства, вынесен за пределы государственной и муниципальной службы. Это подтверждается и изменениями в Законе о государственной гражданской службе, который в части формулировки и последствий конфликта интересов ныне отсылает к Закону о противодействии коррупции (ст. 19).
Судебные приставы так или иначе являются государственными служащими, и на них в полной мере распространяется как само понятие «конфликт интересов», так и обязанности, связанные с его недопущением или устранением. Следует иметь в виду, что поскольку конфликт интересов – это всегда противоречие между правовыми обязанностями и частными интересами государственного служащего, при котором последние способны отрицательно повлиять на выполнение им официальных обязанностей, ключевым в определении конфликта интересов является наличие у служащего личной заинтересованности.
Понятие личной заинтересованности для целей противодействия коррупции ныне носит унифицированный и легальный характер. Под личной заинтересованностью в соответствии с уточненной ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции понимается «возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями».
Следовательно, исходя из легального определения конфликта интересов можно сделать вывод о том, что ситуация, называемая «конфликтом интересов», может иметь место только при наличии у государственного или муниципального служащего материальной заинтересованности. Заинтересованность, не имеющая материального свойства, в основу оценки ситуации как конфликта интересов положена быть не может.
Однако необходимо понимать, что личная заинтересованность материального характера в соответствии с законом может иметь как прямой, так и косвенный характер. В свою очередь наличие косвенной личной заинтересованности как признака конфликта интереса не всегда бывает очевидным и однозначным.
☆ Примером может служить следующая ситуация. В прямом подчинении руководителя подразделения ФССП России находится его супруга или иной близкий человек. Налицо ситуация конфликта интересов в тех случаях, когда возникнет необходимость в применении мер дисциплинарного воздействия, оценки деятельности подчиненного, поскольку предполагается противоречие между необходимостью быть объективным и личными отношениями с супругой или иным близким человеком. Вместе с тем в таких ситуациях, как правило, прямых материальных благ руководитель, супруга или иное близкое лицо от возникшей ситуации не получают, но косвенно при премировании, продвижении по службе (и соответственно повышении заработной платы) личная заинтересованность материального свойства может возникнуть.
При установлении личной заинтересованности сложности возникают в вопросе оценки неосновательного обогащения, которые выражаются в невозможности признания соответствующими законодательству обязательств, возникающих из правоотношений, основанных на коррупционном поведении. Законодатель исключил проблемы толкования неосновательного обогащения, акцентировав внимание на очевидном содержании незаконных доходов, которые могут быть получены в результате конфликта интересов: доходы могут быть в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ).
Вместе с тем идеальным вариантом решения проблемы оценки обогащения, основанного на коррупционном деянии, явилось бы отнесение материальных благ, полученных в результате коррупционной деятельности, к категории неосновательно приобретенных на законодательном уровне162. Это позволило бы создать бесспорное основание для судебного истребования и принудительного изъятия таких благ в гражданско-процессуальном или арбитражном порядке163. С принятием Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» появилась возможность осуществлять указанные процессуальные и исполнительные действия в отношении имущества при отсутствии обоснования законного происхождения средств на его приобретение лицом, на которое распространяются требования ст. 9–11.1 Закона о противодействии коррупции. В 2015 г. впервые по требованию прокуратуры сразу в нескольких регионах России суды стали отбирать у чиновников в пользу государства машины, дома и участки. В 2015 г. прокуроры инициировали уже 109 процедур осуществления контроля над расходами. В суды направлено пять заявлений об обращении в доход государства имущества госслужащих. Его общая стоимость, согласно заявленным исковым требованиям, превышает 89 млн руб.164
Помимо материального характера личной заинтересованности как признака конфликта интересов можно выделить еще одну характерную особенность: конфликт интересов образует личная заинтересованность материального свойства как у самого лица, обязанного не допускать конфликт интересов, так и у третьих лиц. К таковым в соответствии с ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции отнесены «лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связанные имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями». Это могут быть члены семьи (причем не только родители, супруги, дети, братья, сестры служащего, но и братья, сестры, родители и дети их супругов, лица, состоящие в неформальных личных отношениях), а также граждане и организации, с которыми служащий связан финансовыми или иными деловыми обязательствами.
Изучение практики рассмотрения случаев конфликта интересов в ФССП России и ее территориальных органах, проведенное в 2011 г., а также анализ информации о деятельности комиссий показали, что наиболее часто рассматриваемыми случаями конфликта интересов являются: совершение действий, принятие решений в отношении родственников, друзей государственного служащего; выполнение последним иной оплачиваемой работы, владение государственным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), замещение должности в коммерческих и некоммерческих организациях после увольнения с государственной службы, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного служащего.
☆ Например, родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего, получают подарки или иные блага (бесплатные услуги, скидки на транспортные расходы и т.п.) от физических лиц или организаций, в отношении которых государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления165.
Таким образом, личный интерес (личная заинтересованность) в ситуации конфликта интересов имеет две характерные особенности: материальное свойство и направленность (удовлетворение интересов как государственного служащего, так и третьих лиц).
Необходимо понимать, что конфликт интересов – это ситуация, предшествующая коррупционному правонарушению. Поэтому конфликт интересов и коррупция – понятия не синонимичные. Конфликт интересов может и не привести к коррупционному проявлению, и наоборот, коррупционное поведение может и не вытекать из конфликта интересов. Однако в большинстве случаев проявления коррупции возникают при наличии предшествовавшего личного интереса государственного служащего, который оказывал отрицательное влияние на результат его деятельности. Именно поэтому предупреждение конфликта интересов является важнейшим направлением профилактики коррупции.
☆ Например, государственный служащий, являясь членом комиссии по государственным закупкам, помогает выиграть конкурс компании, которую возглавляет его родственник. Если будет установлено, что победитель конкурса «отблагодарил» государственного служащего за его содействие, то поведение последнего образует состав преступления – дача взятки (ст. 291 УК РФ). В таком случае конфликт интересов явился причиной коррупционного преступления.
Обязанность по предупреждению и урегулированию конфликта интересов касается двух сторон. В ст. 11 Закона о противодействии коррупции и ст. 19 Закона о государственной гражданской службе выделяются два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственный (муниципальный) служащий и представитель нанимателя.
Обязанность избегать конфликта интересов, а при его возникновении предпринимать необходимые меры по урегулированию лежит прежде всего на государственном служащем (работнике). Согласно ч. 1 ст. 11 Закона о противодействии коррупции лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. В этом случае оценку вероятности возникновения коррупционных рисков в своей профессиональной деятельности должен осуществлять сам служащий (работник). Реализация самостоятельного порядка разрешения конфликта интересов, предполагающего возможность обращения государственных служащих (работников) в комиссии для целей предварительной оценки их возможных действий (бездействия), которые исключат риски возникновения конфликта интересов, имеет важное профилактическое значение. Служащий (работник) обязан уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно (ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции). Уведомление по содержанию может быть как предварительным (с изложением свидетельств о возможности возникновения конфликта интересов), так и последующим (по факту возникшего конфликта интересов).
Поскольку согласно ч. 3.2 ст. 19 и п. 1 ч. 1 ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы в связи с утратой доверия, важно соблюдать порядок обращения к представителю нанимателя. Думается, что этот порядок недостаточно регламентирован в законе. Прежняя редакция ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции предполагала письменную форму уведомления. Действующая редакция такого требования не содержит. Очевидно, законодатель стремился упростить форму уведомления, допуская и устное обращение служащего (работника). Поскольку на практике возможны сложные межличностные отношения между служащим (работником) и нанимателем, форму и процесс обращения желательно формализовать, вернувшись к прежней редакции закона, либо урегулировать этот вопрос более подробно в нормативных правовых актах о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
Второй стороной процесса урегулирования конфликта интересов является представитель нанимателя. Понятно, что обязательство представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, который возник у подчиненного государственного служащего (работника), возникает только тогда, когда ему станет известно о возникновении у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Указанное обязательство может возникнуть не только в связи с уведомлением о возникшем конфликте интересов, поступившем от самого государственного служащего (работника). Как свидетельствует практика, представитель нанимателя может получать информацию и из таких источников, как декларации о доходах, подаваемые государственными служащими; иные предоставляемые ими сведения; заявления от граждан и организаций, в том числе считающих себя потерпевшими от неправомерных действий государственного служащего, связанных с конфликтом интересов; публикации в средствах массовой информации; результаты служебных проверок и т.п.
Согласно ч. 3 ст. 10 Закона о противодействии коррупции представитель нанимателя (работодатель), если ему стало известно о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. В зависимости от разных обстоятельств со стороны руководителей государственного служащего (работника) могут быть реализованы разные меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Учитывая, что предупреждение конфликта интересов является мерой профилактики коррупционного правонарушения, практичной мерой может выступать предупреждение служащего о недопустимости осуществления с его стороны тех или иных действий, которые могут способствовать возникновению или развитию конфликта интересов. Такие действия могут быть выражены в различной форме (устной беседы, получения письменного объяснения или разъяснения правовых последствий существующего конфликта интересов для служащего). В некоторых случаях действенным будет и установление для служащего прямого запрета определенного поведения.