Одновременно я пытался провести переговоры по урегулированию этого вопроса. Энди Гудпастер, я сам, мой помощник Ларри Иглбергер посетили Государственный департамент для встречи с Роджерсом и его назначенным, но еще не вступившим в должность заместителем госсекретаря Эллиотом Ричардсоном в помещении, предназначенном для Роджерса на переходный период. Гудпастер всеми силами отстаивал директиву. Роджерс следовал краткой памятке, в которой повторялось настойчивое требование сохранить за Госдепом руководство всем механизмом СНБ. Ричардсон начал на стороне Роджерса, но, в конечном счете, сменил позицию и довольно эффективно стал отстаивать МРНБ-2. Я предполагаю, что Ричардсон понимал, что это было пожеланием президента, и считаю, что его педантичный ум юриста также видел в ней смысл и соразмерность. Никсон, однако же, был готов не принимать ни проект МРНБ-2, ни возражения Роджерса. Причина имела мало что общего с содержанием. Его главная проблема носила тактический характер. При наличии определенных указаний Никсона, его твердого мнения относительно необходимости системы СНБ и его глубокого недоверия к Государственному департаменту вряд ли можно было сомневаться в исходе. Но вопрос, как претворить в жизнь его приоритеты без прямого приказа, был совсем другим делом. В то время как у всех были служебные помещения в нью-йоркском отеле «Пьер», Никсон считал даже письменный приказ или действие через посредника – обычно он предпочитал именно такие методы – трудным для осуществления. Он в силу этого продолжал окружать себя оболочкой молчания и двойственности по принципиальному вопросу нашего внешнеполитического механизма.
Когда Никсон уединился для того, чтобы поработать над инаугурационной речью, ситуация поменялась. Географическое расстояние предоставило механизм для урегулирования спора. Совершенно неожиданно я получил звонок по телефону от Холдемана, который сообщил мне о том, что новоизбранный президент решил подписать МРНБ-2, а любой выступающий против меморандума должен подать прошение об отставке. Это было полностью в духе Никсона: определенное указание, за которым следует сводящая с ума двойственность и затягивание с решением, маскирующее поиски косвенных средств урегулирования вопроса, и все это венчает неожиданное решение – передаваемое виновнику через двух последовательных посредников. Это также объясняет причину того, почему его помощники в Белом доме постепенно стали играть такую доминирующую роль. Они были буфером, бравшим на себя нежелательных собеседников, в категорию которых входил любой, кто пожелал бы высказать какое-то несогласие непосредственно напрямую президенту. Они передавали непопулярные указания. Они были громоотводом недовольства ведомств.
МРНБ-2 был подписан 19 января и опубликован вскоре после вступления президента в должность 20 января.
В свете твердых убеждений Никсона результат этого спора был предопределен. Сие не было наделением меня значительными властными полномочиями до такой-то степени, как частенько об этом голословно заявлялось[7]. Этот инцидент менее всего имел значение в смысле реальной власти, было важно скорее его внешнее проявление и что это предвещало в плане отношений президента с его главными советниками. Тот факт, что соперничество кончилось именно таким образом, который воспринимался как победа для меня, помог установить мой авторитет на самом раннем этапе. В дальнейшем оно оказалось первым из серии бесконечных стычек между президентом и его Государственным секретарем – тем более негативно сказывавшихся на обоих, поскольку каждый обычно находил кого-то другого для обвинения в разногласиях. Именно бесполезность этих схваток формировала на деле гораздо больше, чем схема организационной структуры, относительное влияние ключевых советников Никсона. А подлинная причина наших процедур выработки политики лежит в решимости Никсона, – которая возникла задолго до моего назначения, – проводить внешнюю политику из Белого дома, в его недоверии к существующей бюрократии вкупе с совпадением его философии и моей собственной и относительной неопытности нового Государственного секретаря.
Разумеется, организационная схема делала контроль со стороны Белого дома намного легче. Она давала средство подключаться мне самому и моему аппарату на начальных стадиях формирования политики. Хотя это и не предусматривалось с самого начала, она также давала возможность секретных переговоров, в которых я со временем стал участвовать весьма и весьма активно. Никсон и я могли использовать межведомственный механизм и повышать свой уровень знаний, заказывая плановые документы по переговорам, которые с точки зрения бюрократии носили гипотетический характер. Эти исследования говорили нам о масштабах многовариантности и о том, что могло бы находить поддержку в рамках самого правительства. Мы тогда были в состоянии внедрять на практике идеи разных ведомств, минуя официальные каналы. Как это ни казалось странным, я никогда не вел переговоры без каких-либо важных ведомственных материалов даже, когда ведомства и не знали, что я делаю.
Но в деле принятия окончательного анализа влияние президентского помощника проистекает почти исключительно из доверия, которое оказывает президент, а не в силу административных процедур. Моя роль почти наверняка оставалась бы такой же, если бы продолжала сохраняться система администрации Джонсона. Близость многое значит; возможность совещаться с президентом по нескольку раз на дню зачастую имеет решающее значение, намного больше, чем председательство в комитетах или право высказывания мнений. По мотивам, которые должны обсуждать студенты-психологи, каждый президент, начиная с Кеннеди, как представляется, доверял своим помощникам в Белом доме больше, чем своему кабинету министров. Возможно, причина этого заключалась в зависимости их от президента. Вероятно, что не обремененные давлением управления большими бюрократическими аппаратами, президентские помощники могут полнее выполнять все прихоти президента. Кроме того, существует психологическая поддержка, вызванная близостью, нахождением совсем рядом. В случае с Никсоном роль помощников была усилена в силу рабочих привычек президента. Никсон предпочитал работать скачкообразно. Во время отсутствия он полагался на своих помощников в принятии повседневных решений. В период приступов чрезвычайной активности он опирался на своих помощников в деле просеивания и отсеивания его более импульсивных распоряжений. Соратники были необходимы для предупреждения личных столкновений, которые он так не любил и которых так страшился. И помощники были нужны для того, чтобы защищать Никсона от принятия импульсивных приказов или тенденции соглашаться с посетителями, которых он принимал. Штатная система Холдемана не «изолировала» президента, как часто утверждалось. Никсон настаивал на изоляции сам. То был единственный способ, при помощи которого он мог выстраивать и направлять свои психологические ресурсы, а его указания могли получать систематический обзор.
В этом контексте контроль над межведомственным механизмом и право представлять варианты на заседаниях СНБ были полезны, но не носили решающего характера. Варианты, в конце концов, готовились межведомственными комитетами и, как правило, обсуждались на заседаниях СНБ в присутствии всех начальников, любой из которых – и, возможно, более разрушительно, когда это была группа таких лиц, – имел право возражать, если чье-то представление было однобоким. Существовал даже более основательный контроль: любой президент не забудет легко неудачу, вытекающую из-за недостойного представления вопроса.
В итоге, хотя и не в первые полтора года, я стал главным советником. Вплоть до конца 1970 года я был влиятельным, но не лидирующим. Начиная с того времени, моя роль возросла по мере стремления Никсона обходить задержки и всякие проволочки, а подчас и сопротивление со стороны ведомств. Факт остается фактом: механизм СНБ использовался полновесно до подтверждения моего авторитета, в то время как после того тактические решения все больше принимались вне этой системы во время личных бесед с президентом.
Дела по существу
В переходный период проблемы по существу обычно появлялись в результате просьб об организации встречи или заявления на продолжение работы. Почти с того самого момента, как было объявлено о моем назначении, иностранные дипломаты искали встреч, побуждаемые необходимостью подготовить сообщения и для получения хорошего старта в контактах с новой администрацией. Уходящая администрация старалась привлечь новых сотрудников к поддержке ее собственных приоритетов.
Мы питали большое уважение к ведущим членам этой администрации, многие из которых проработали по пять или восемь лет в Вашингтоне. Мы постарались сделать все от нас зависящее для того, чтобы облегчить их переход к частной жизни. Со стороны команды Никсона не прозвучало ни одного критического замечания в адрес кого-либо из ключевых официальных лиц администрации Джонсона ни до, ни после инаугурации. Были предприняты усилия относиться к ним любезно и взять что-либо полезное из их опыта; мы регулярно информировали бывшего президента Джонсона и некоторых из его советников в течение ряда лет после их ухода со своих постов. Позднее, когда открывалась какая-то высшая вакансия в посольствах, то она в первую очередь предлагалась Дину Раску; Сайруса Вэнса просили взять на себя некоторые щекотливые миссии.
Но мы не могли продолжать проводить старую внешнюю политику; мы не были готовы отказаться от наших сомнений в отношении некоторых существующих на то время тенденций и процедур. В этом отношении наиболее болезненной проблемой был вопрос, как быть с продолжающимися усилиями администрации Джонсона относительно проведения встречи на высшем уровне между уходящим президентом и советским премьером Алексеем Косыгиным. Президент Джонсон воспользовался подписанием Договора о нераспространении 1 июля 1968 года для того, чтобы объявить, что оба правительства согласились начать переговоры об ограничении стратегических вооружений. Совместное заявление было запланировано на 21 августа, когда собирались сообщить о том, что эти переговоры начнутся 30 сентября на встрече на высшем уровне между Косыгиным и Джонсоном в Ленинграде. Это объявление было отменено из-за советского вторжения в Чехословакию.
И, тем не менее, администрация Джонсона продолжала продавливать саммит даже после вторжения в Чехословакию и после американских президентских выборов. Советский Союз, со своей стороны, очень хотел проведения такой встречи. Советы хотели связать Соединенные Штаты принципом ограничения стратегических вооружений до прихода к власти Никсона (они могли бы потом обвинять Никсона в любых тупиковых ситуациях, противопоставляя его самого его предшественнику). Они также стремились очистить дипломатическую атмосферу от смрада чехословацкого вторжения. 14 ноября 1968 года, через неделю после избрания Никсона, посол Добрынин сказал президентскому помощнику Уолту Ростоу, что его правительство считает важным не потерять динамику в переговорах по ракетам и что весьма важно также создать хорошую атмосферу для ратификации Договора о нераспространении. Добрынин добавил, что был бы внесен огромный вклад в будущее американо-советских отношений, если бы президент Джонсон заложил основы для быстрого перехода к новой администрации. Хотя Ростоу ответил, что сохраняющееся присутствие советских войск в Чехословакии является проблемой, разговор свелся к обсуждению встречи в верхах. 15 декабря министр обороны Кларк Клиффорд, выступая в телевизионной программе «Лицом к нации», сильно настаивал на скорейшей американо-советской встрече на высшем уровне для того, чтобы запустить переговоры о стратегических вооружениях.
Невозможно было с равнодушием отнестись к желанию президента Джонсона войти в историю за прорыв к миру и к тому, что судьба, его индивидуальная особенность и события помешали ему реализовать его мечту. Так грубо очерненный за вьетнамскую политику, которую он частично получил как наследие, президент Джонсон вполне понятно хотел покинуть свой пост на ноте надежды. Так или иначе, но мы считали, что советско-американская встреча в верхах в переходный период не совсем уместна. Да и президент Соединенных Штатов не должен был бы встречаться с советскими руководителями сразу через несколько месяцев после вторжения в Чехословакию. Эффект от такого жеста был бы весьма разрушительным, особенно для Западной Европы. И это было совершенно неумным ходом для непереизбранной администрации, которую все считают уже «хромой уткой». Что бы ни было достигнуто, выполняться это должно людьми, не имевшими отношения к переговорам и формированию достигнутого. Советский Союз, сохраняющий свое руководство, мог бы показать себя авторитетным толкователем любого достигнутого соглашения. И любое изменение в политике, которое захотела бы внести новая администрация, подверглось бы критике как подрывающее священные международные обязательства или выставлено в неблагоприятном свете по сравнению с позицией ее предшественников.
В результате одним из моих первых решений после назначения было сообщение 2 декабря об отмене саммита до инаугурации президента. 8 декабря советник Никсона Роберт Эллсуорт, с которым советское посольство поддерживало контакты во время избирательной кампании, получил указание объяснить советскому временному поверенному в делах, советнику-посланнику посольства Юрию Николаевичу Чернякову, что новоизбранный президент не одобрил бы встречу на высшем уровне до 20 января. Я то же самое сделал Борису Седову, сотруднику КГБ, которому, как представляется, поручили отрабатывать ситуацию вокруг Рокфеллера во время избирательной кампании и который с тех пор не отставал от меня. 18 декабря Черняков вручил Эллсуорту ответ советской стороны в отеле «Плаза» в Нью-Йорке. В советской ноте объяснялось, что вопрос о саммите впервые подняли Соединенные Штаты в июле, а затем вновь в середине сентября и в итоге еще раз в конце ноября. Советская сторона считала, что новоизбранный президент в курсе этого дела. Теперь, когда «ситуация в этом отношении» «прояснилась», Советы признали, что им будет «трудно» определить степень успеха саммита при сложившихся обстоятельствах. Черняков добавил, что он был бы рад передать любой ответ от новоизбранного президента в Москву. Ответа не было. Это был конец идеи о встрече на высшем уровне.
Продолжались нерегулярные контакты с Седовым. Его главной заботой было внушить, чтобы Никсон вставил в свою инаугурационную речь что-нибудь о сохранении линий связи с Москвой. Это, по его словам, приветствовали бы в Кремле. Мне не совсем ясно было, является ли эта просьба отражением попытки Седова продемонстрировать некое свое влияние на Москву или то был серьезный политический подход со стороны политбюро. В любом случае я не видел тут никакого вреда. В инаугурационной речи Никсона заявлялось в адрес всех стран, что «во время работы этой администрации линии связи остаются открытыми» и предлагались иные, теперь ставшие стандартными выражения нашей приверженности миру[8].
Еще одна проблема переходного периода оказалась создана нами самими: так называемая миссия Скрэнтона.
Я встречался с Уильямом Скрэнтоном накоротке во время его неудачной попытки участвовать в президентской гонке 1964 года. Позже мне довелось поработать с ним, когда он стал представителем США в Организации Объединенных Наций. Мне он показался бескорыстным и способным человеком. Не очень настроенный на получение нагрузки на полный рабочий день, он был всегда доступен, когда бывал нужен совет и специальная миссия. В начале декабря 1968 года Никсон направил его на девять дней в шесть ближневосточных стран в качестве своего личного посланника. После того как Скрэнтон 9 декабря пересек мост Алленби из Иордании на удерживаемый Израилем Западный берег, он разговаривал с журналистами в Иерихоне и добавил крылатую фразу в лексикон ближневосточной дипломатии: «Важно, чтобы политика США была беспристрастной» в этом регионе, добавив, что под «беспристрастностью» он имел в виду, что Соединенные Штаты должны работать «со всеми странами региона и не всегда с теми, которых всегда поддерживали». Прибыв в Рим 11 декабря, Скрэнтон объявил, что администрация Никсона подготовит новый «мирный план» для Ближнего Востока. Это вызвало бурю возмущения в Израиле, что вынудило пресс-секретаря Никсона Рональда Циглера заявить в тот же день, что замечания относительно «беспристрастной» политики и новом «мирном плане» не обязательно принадлежат новоизбранному президенту. Вернувшись, чтобы доложить Никсону 13 декабря о результатах поездки, Скрэнтон провел пресс-конференцию после встречи и, будучи человеком строгих убеждений, повторил свое высказывание о том, что Соединенным Штатам нужна «более беспристрастная политика» на Ближнем Востоке. Ударные волны тревоги дошли до Израиля и распространились среди сторонников Израиля в самих Соединенных Штатах. У нас была возможность снять напряжение, когда Никсон и я встретились 13 декабря с министром обороны Израиля Моше Даяном. Разделяя пожелание Никсона не начинать работу новой администрации с американо-израильского скандала, Даян публично опроверг сообщения прессы о недовольстве Израиля поездкой Скрэнтона. Как двусмысленно объяснил Даян прессе, его правительство поняло, что Скрэнтон отбыл из Израиля с «гораздо лучшим пониманием вопросов». Промах Скрэнтона остался в прошлом, но непроходимый ближневосточный тупик остался непреодолимым.