Мне казалось существенным предоставление президенту возможности делать действительный выбор, не только устанавливать подлинный авторитет президента, но также и укреплять его лидерство, давая ему чувство уверенности в своих силах, которое проистекает из понимания того, что он рассмотрел все состоятельные альтернативы. Предоставление на усмотрение президента как можно более полного комплекта решений на выбор и их вероятных последствий было поистине главной работой советника по национальной безопасности. Ни один президент не может избежать провалов по тем или иным проблемам в какие-то периоды его президентства; я никогда не хотел бы, чтобы говорили, что они произошли из-за событий, которые предвидели, но не рассматривали. С помощью Мортона Гальперина, молодого коллеги по Гарварду, и генерала Эндрю Гудпастера, бывшего советника президента Эйзенхауэра, я приступил к работе.
Генерал Гудпастер был закреплен за аппаратом Никсона переходного периода на временной основе, по выходу в отпуск с основной работы в качестве заместителя командующего в Сайгоне. Он помогал управлять системой СНБ во время части президентства Эйзенхауэра и привлек внимание Никсона именно в этом качестве. Доктор наук по внешнеполитическим вопросам Принстонского университета, он принадлежал к новому поколению старших офицеров, просвещенных (если можно так сказать) аспирантской учебой в гражданских университетах. Сочетание военной подготовки и научных изысканий может зачастую создать такой методологически системный стиль, который будет на грани с педантизмом, но может также дать перспективу более широкую, чем у других старших офицеров. Возможно, что военные переоценивали академическую гибкость Гудпастера, а ученые были в восторге от феномена генерала-интеллектуала. Факт оставался фактом: генерал Гудпастер был человеком с огромным опытом, высокой чести и значительных способностей.
К концу декабря 1968 года я был готов представить мои рекомендации новоизбранному президенту. 27 декабря направил ему памятную записку, содержавшую рассуждения о сильных и слабых сторонах предыдущей системы, как их видел: гибкость, но и периодическая неупорядоченность неофициальных процедур Джонсона; формализм, но также и негибкость структуры при Эйзенхауэре, которая давала президенту консенсус со стороны бюрократии, но не давала реального выбора. Наша задача, по моему утверждению, заключалась в том, чтобы сочетать лучшие качества двух систем: регулярность и эффективность работы Совета национальной безопасности вкупе с процедурами, которые обеспечивали бы рассмотрение президентом и его высшими советниками всех реалистических альтернатив, издержки и преимущества каждой, а также отдельные взгляды и рекомендации всех заинтересованных ведомств. Совет национальной безопасности должен быть подкреплен в виде структуры подкомитетов. Как и сам Совет, эти подкомитеты должны включать представителей всех соответствующих ведомств; их задачей стала бы выработка анализа политики, в который входили бы факты, проблемы и варианты выбора. Межведомственные группы по разнообразным предметам должны возглавляться заместителем государственного секретаря или (в случае необходимости) заместителем министра обороны. Как это было во времена Эйзенхауэра, советник президента по национальной безопасности стал бы председателем группы по обзору, которая будет просматривать эти межведомственные документы перед тем, как их представить полному составу СНБ под председательством президента.
В конце моей памятной записки появилась вполне безобидная фраза: «Тщательно проработанный механизм СНБ делает ненужным продолжение функционирования главной межведомственной группы». Это предложение упразднить главную межведомственную группу послужило началом огромного бюрократического скандала, первого в новой администрации. Как ни казался этот спор эзотерическим, затрагивающим лишь посвященных в это дело людей, тот факт, что он имел место, говорил многое о стиле новоизбранного президента, а его результаты оказали влияние на восприятие иерархии в рамках правительства на протяжении всего президентства Никсона.
Главная межведомственная группа (ГМГ – на бюрократическом жаргоне) была создана в 1967 году. Она состояла из высокопоставленных официальных лиц правительства на уровне несколько ниже уровня кабинета министров – заместителей государственного секретаря, министров обороны и финансов, заместителя директора Центрального разведывательного управления и председателя объединенного комитета начальников штабов. Ее возглавлял заместитель Госсекретаря. Роль ГМГ состояла в рассмотрении вариантов, представляемых Совету национальной безопасности, и отслеживании хода реализации достигнутых решений. ГМГ контролировала работу ряда межведомственных групп, касающихся ситуации в различных регионах мира; их также возглавляли представители Государственного департамента. Само собой разумеется, что Госдепартамент рассматривал такую структуру как крупный бюрократический успех, потому что формально благословлялся приоритет Госдепартамента во внешней политике. В равной мере предсказуемым было недовольство всех остальных ведомств. Никого не волновало, что Совет национальной безопасности редко собирался при администрации Джонсона, а в силу этого у главной межведомственной группы было мало работы. Не имело значения и то, что контроль над исполнением решений, принятых на завтраках по вторникам, оказывался вне компетенции структуры ГМГ. Для Государственного департамента его приоритет, каким бы мелким и формальным он ни был, являлся решающим символом. Тут все было правильно, учитывая вашингтонскую тенденцию выдавать внешнее проявление власти за реальную власть.
Поначалу я был агностиком, человеком, во всем сомневающимся. До встречи с новоизбранным президентом я набросал кое-какие заметки касательно требований моего положения в Белом доме, как я его видел. Эти заметки не оставляют сомнений в том, что моим первым желанием было сохранение существующей структуры, так как я предполагал, что по должности стану членом ГМГ и что мои сотрудники будут принимать участие в разных межведомственных группах. Новоизбранный президент не хотел ничего из этого. Будучи твердо убежденным в неистребимой враждебности внешнеполитической службы к нему лично, Никсон категорически отказался рассматривать вопрос сохранения ГМГ. Мои заметки после встречи с ним отражают это указание: «Влияние ведомства Государственного департамента должно быть уменьшено».
Генерал Гудпастер и бывший президент Эйзенхауэр занимали аналогичную жесткую позицию, хотя и не столь откровенно по личным мотивам. Вскоре после моего назначения генерал Гудпастер заставил меня нанести визит бывшему президенту, который был госпитализирован в армейский госпиталь имени Уолтера Рида. Президент Эйзенхауэр был изнурен своей болезнью и по большому счету обездвижен из-за кардиостимулятора. Я никогда ранее с ним не встречался и придерживался о нем общепринятого в научных кругах мнения, что он был добродушным, но немногословным героем войны и довольно неумелым президентом. В двух своих книгах и нескольких статьях я исследовал вакуум руководства его администрации – с тех пор я изменил эту точку зрения. Ряд сердечных приступов один за другим не оставляли сомнений, что он долго не проживет. Несмотря на это, его стойкость поражала. Его построение фраз, которое казалось таким нескладным в печатном виде, становилось все более образным, когда речь оживлялась его холодными, голубыми, чрезвычайно острыми глазами и подкреплялась выразительностью по-прежнему командного голоса.
Эйзенхауэр настаивал на прекращении работы ГМГ, поскольку Пентагон никогда добровольно не примет доминирование госдепартамента в деле национальной безопасности. Пентагон либо попытается находить обходные пути, либо пойти в контрнаступление при помощи утечек. Эйзенхауэру повезло с сильным государственным секретарем, но влияние Даллеса проистекало из уверенности президента в нем самом, а не в механизме действий государственного департамента. И при всем его восхищении Даллесом он всегда настаивал на сохранении контроля со стороны аппарата СНБ в Белом доме.
Со временем я стал понимать, что президент Эйзенхауэр прав. Указания Никсона, вполне вероятно, были вызваны его личными обидами. Тем не менее они отражали потребности президента. Президенту не следует отдавать представление своего мнения на откуп одному из ведомств кабинета министров. А поскольку взгляды ведомств зачастую вступали в противоречие друг с другом, то передача одному права представлять мнения будет восприниматься другими ведомствами как предоставление ему несправедливого преимущества. Более того, сильное желание всех ведомств состоит в том, чтобы сузить сферу президентских решений, а не расширять их. Они организованы так, чтобы разрабатывать предпочтительную политику, а не представлять набор вариантов. Если их вынудить представить варианты, типичное ведомство представит две абсурдные альтернативы, как слабые политики выделяют предпочтительный вариант, – который, как правило, оказывается где-то посредине. Полностью несведущий автор решения мог бы с легкостью удовлетворить свои ведомства, слепо выбрав второй вариант из каждых трех предложенных на выбор. Каждое ведомство в итоге страшно опасается, что президент отвергнет его предложение; в силу этого все они очень заинтересованы в сокрытии разногласий между ними. Варианты имеют тенденцию исчезать в пустом консенсусе, который в конце дня дает каждому ведомству максимум свободы действий в плане следования изначальным предпочтениям. Нужен мощный преданный и честный президентский аппарат для того, чтобы обеспечить наличие перед президентом подлинных, а не поддельных вариантов выбора.
Предложенная мною новоизбранному президенту схема не была чем-то особенно новым. Фактически это была система СНБ Эйзенхауэра, в какой-то степени возвышающая государственный департамент тем, что сохраняла за ним председательство в некоторых подкомитетах. При подобной системе, но даже с гораздо боˊльшим упором на формальный контроль со стороны Белого дома, господствовал госсекретарь Даллес в администрации Эйзенхауэра.
В переходный период, однако, ведомства не воспринимали ситуацию в таком плане. Новоизбранный президент 28 декабря 1968 года собрал своих старших назначенцев – Уильяма Роджерса, Мелвина Лэйрда и меня – в Ки-Бискейне, штат Флорида, чтобы обсудить мои предложения организационного характера. Характерно, что Никсон одобрил мою памятную записку за день до этого, – лишив встречу предмета разговора, хотя другие участники не знали об этом. Подобно такому множеству встреч в администрации Никсона сценарий заседания в Ки-Бискейне был предопределен заранее. После бессвязного обмена мнениями Никсон проинформировал своих коллег по будущему кабинету о том, что он одобрил структуру, разработанную в моей памятной записке. Возражений не поступило, причиной чего мог быть тот факт, что назначенные руководители ведомств не смогли получить рекомендации своих аппаратов, или потому, что новоизбранный президент представил свою точку зрения так кратко, что смысл сказанного не дошел немедленно до них. Единственной его правкой был вывод директора Центрального разведывательного управления из Совета национальной безопасности.
Как только Роджерс и Лэйрд покинули Ки-Бискейн, они тут же дали обратный ход. Возможно, в силу близкого знакомства с новоизбранным президентом они никоим образом не считали одобрение Никсоном памятной записки окончательным решением.
Первым о себе дал знать Лэйрд, по ходу дела познакомивший меня со своей запатентованной техникой бюрократических войн: бросить дымовую завесу из главных возражений, в которых он на самом-то деле не был сильно заинтересован, но которые сводили практически на нет именно интересовавший его пункт, так что отказывать ему казалось совершенно неприличным. Применяя такого рода тактику, Лэйрд переговорил со мной, затем представил памятную записку, в которой были обозначена часть возражений фундаментального характера и предложена новая система. Он возражал против отсутствия прямого доступа к президенту со стороны разведывательного сообщества; он опасался монополии аппарата СНБ на право организации проведения расследований. Демонстрируя некоторую противоречивость, он просил гарантий против выхода старших официальных лиц «напрямую на президента в обход СНБ на регулярной основе». (Его главной озабоченностью было не допустить выполнения председателем объединенного комитета начальников штабов слишком буквально его законных прерогатив в качестве главного военного советника президента.) Но когда я встретился с Лэйрдом за обедом в вашингтонском отеле «Шератон-Карлтон», чтобы обсудить его памятную записку, оказалось, что его интересовало только участие директора ЦРУ в заседаниях и право предлагать начало расследований. Эти запросы были легко улажены.
Возражения Роджерса, однако, касались основы системы. Роджерс обнаружил, что его новые подчиненные придавали чрезвычайно большое значение председательству государственного департамента в ГМГ и диспетчерским функциям этой группы в рамках всей системы СНБ. Ю. Алексис Джонсон, новоназначенный заместитель госсекретаря по политическим вопросам, был главным сторонником такой точки зрения Государственного департамента. Один из наиболее выдающихся работников дипломатической службы, квалифицированный, дисциплинированный, осмотрительный и преданный, Алекс Джонсон на очень высоком уровне представлял учреждение, которым я постепенно стал восхищаться, – корпус профессиональных дипломатов, работавших на благо страны, без выпячивания своих имен и с большой самоотверженностью, независимо от того, какая администрация находилась у власти, и, таким образом, обеспечивавших преемственность нашей внешней политики. Именно эти качества побудили Алекса Джонсона поддержать Билла Роджерса в его борьбе в защиту приоритета Государственного департамента, – которого, как без малейшего сомнения показала бы любая, даже пятиминутная, беседа с Никсоном, новоизбранный президент никогда бы не потерпел.
7 января я написал новоизбранному президенту объяснение по вопросам спора с государственным департаментом. Госдеп предлагал, чтобы за ним сохранялся статус «полномочного представителя» президента по вопросам разработки и осуществления внешней политики. Госдеп хотел осуществлять контроль над формированием штатов межведомственного механизма; он также настаивал на сохранении за ним полномочий по урегулированию споров с другими ведомствами и права выносить вопрос о разногласиях на СНБ. Я объяснил новоизбранному президенту, что процедуры, которые он уже одобрил, содержат в себе его указания. Государственный департамент будет полноценно представлен в новой структуре СНБ, возглавляя межведомственные группы и участвуя в работе группы по обзору и СНБ. Только окончательный обзор проводился под руководством Белого дома, как это было в администрации Эйзенхауэра. Хотя я не слишком сильно отстаивал эту структуру, но не считал, что Никсон может позволить себе отойти от своей позиции по этому вопросу. Если бы он оставил его открытым, то начал бы работу своей администрации с острого бюрократического разногласия; если бы он пересмотрел свое решение, сделанное в Ки-Бискейне, то тем самым содействовал бы возникновению новых проблем в будущем.
В такой ситуации я впервые столкнулся с двумя отличительными свойствами Никсона. Он мог быть весьма решительным. Почти всегда его решения, принятые за время президентства, были смелыми и сильными, они очень часто принимались в одиночестве вопреки всем экспертным рекомендациям. Но когда это было возможно, Никсон принимал эти решения в одиночестве на основе памятных записок или в присутствии немногих близких помощников. Он терпеть не мог вступать в конфронтацию со своими коллегами, с кем у него возникали разногласия, и не мог заставить себя общаться с кем-то из друзей, кто высказывал свое неодобрение. Уильям Роджерс был в числе и тех, и других. Неожиданно Никсон становился недоступным в течение нескольких дней. Когда я встречался с ним, он мог весьма туманно утверждать, что организационная проблема разрешится сама собой, не указывая, каким образом, и перейти к другим делам. Общественность мало что знала о новой системе СНБ, о которой с триумфом было объявлено тремя неделями ранее. Чтобы довести дело до конца, генерал Гудпастер и я разработали директиву и направили на подпись президенту. Говоря бюрократическим языком, этот документ был назван Меморандумом о решении по национальной безопасности № 2, сокращенно МРНБ-2[6]. МРНБ-2 формально устанавливал систему СНБ в соответствии с принципами, утвержденными Никсоном в Ки-Бискейне.