«При отсутствии в сводах правил требований пожарной безопасности к объекту защиты или если для достижения необходимого УРОВНЯ его пожарной безопасности применяются технические решения, отличные от решений, предусмотренных сводами правил, на основе положений Технического регламента должны быть разработаны специальные технические условия, предусматривающие выполнение комплекса мероприятий по обеспечению необходимого уровня пожарной безопасности объекта защиты».
Указанные правовые нормы этих Сводов правил допускают применение иных технических решений, отличных от решений, предусмотренных Сводами правил, что прямо противоречит статье 20 Федерального закона[14] и части 2 статьи 78 Федерального закона,[15] которые регламентируют разработку специальных технических условий только ПРИ ОТСУТСТВИИ требований пожарной безопасности, не допуская больше никаких иных законных обоснований, в том числе и технических решений, отличных от решений, предусмотренных Сводами правил.
2. Специальные технические условия должны быть разработаны на основе требований ФЗ-123. То есть, нужно применять схожие правовые нормы этого Федерального закона.
3. В силу того, что на основании статьи 20 ФЗ-69 специальные технические условия подлежат согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности, которым является МЧС России. В связи с этим, МЧС РФ был издан административный регламент по оказанию данной государственной услуги, утверждённый Приказом МЧС РФ[16] (имеется в свободном доступе в сети Интернет в информационно-правовой системе «КонсультантПлюс»).
4. Специальные технические условия должны содержать комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий.
Для понимания инженерно-технических и организационных мероприятий необходимо отметить тот факт, что какое-либо внятное правовое понятие этих мероприятий в Законодательстве Российской Федерации о пожарной безопасности отсутствует.
Однако, например, для понимания инженерно-технических мероприятий можно применить часть 1 статьи 80 ФЗ-123, которая регламентирует, что эти мероприятия должны обеспечивать:
(1) эвакуацию людей в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара;
(2) возможность проведения мероприятий по спасению людей;
(3) возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий и сооружений;
(4) возможность подачи огнетушащих веществ в очаг пожара;
(5) нераспространение пожара на соседние здания и сооружения.
К организационным мероприятиям можно отнести, например, Приказ (Инструкцию) об ограничении количества людей на этаже или Приказ (Инструкцию) о порядке обеспечения доступа личного состава подразделений пожарной охраны в помещения в ночное время, где будет указано кто и как обеспечивает этот доступ, будут установлены обязанности и порядок действий соответствующих должностных лиц.
Содержат ли специальные технические условия этот КОМПЛЕКС необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности объекта защиты, определяется в процессе согласования этих специальных технических условий федеральным органом исполнительной власти – МЧС России. К сожалению, никакой альтернативы этому не существует. Причём, какие-либо внятные и чёткие критерии для определения НЕОБХОДИМОГО уровня этих КОМПЛЕКСОВ мероприятий Приказом МЧС РФ[17] не установлены. Это, безусловно, создаёт неопределённость и правовую незащищённость тех лиц, которые эти специальные технические условия разработали, а также ведёт к повышению уровня коррупционной составляющей с обеих сторон при оказании государственной услуги по согласованию разработанных специальных технических условий.
После согласования МЧС России специальных технических условий, все указанные в них мероприятия, становятся обязательными для исполнения и подлежат проверкам при осуществлении государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности на данном объекте защиты со стороны органов федерального государственного пожарного надзора МЧС России.
Глава 4. Правовые различия исполнения, применения и соблюдения требований пожарной безопасности
На основании Статьи 6.1 Федерального закона[18] в качестве ПРЕДМЕТА надзора органами федерального государственного пожарного надзора (далее – Госпожнадзор) проверке подлежит СОБЛЮДЕНИЕ, а НЕ ИСПОЛНЕНИЕ требований пожарной безопасности. Это накладывает существенные ограничения на ПРЕДМЕТ проверки.
Следует отметить, что право (в своей теории) все правовые нормы подразделяет на три основных вида:
– ЗАПРЕЩАЮЩИЕ;
– ОБЯЗЫВАЮЩИЕ;
– УПРАВОМОЧИВАЮЩИЕ (ДОЗВОЛЯЮЩИЕ).
ЗАПРЕЩАЮЩИЕ требования пожарной безопасности.
Эти правовые нормы (требования пожарной безопасности), проверка СОБЛЮДЕНИЯ которых проводится Госпожнадзором, устанавливаются только нормативными правовыми Актами и не могут быть установлены нормативными Документами по пожарной безопасности.
ЗАПРЕЩАЮЩИЕ правовые нормы практически отсутствуют, например, в Сводах правил, ГОСТ Р и иных документах (например, в СНиП), которые устанавливают требования пожарной безопасности для ДОБРОВОЛЬНОГО применения.
ЗАПРЕЩАЮЩИЕ нормы – нормы права, которые возлагают на субъекта обязанность ВОЗДЕРЖАТЬСЯ от совершения тех или иных действий.
ЗАПРЕЩАЮЩИЕ правовые нормы, то есть ЗАПРЕЩАЮЩИЕ требования пожарной безопасности установлены в основном в «Правилах противопожарного режима в Российской Федерации» (в социальных требованиях), которые являются нормативным правовым Актом, изданным Правительством Российской Федерации.[19]
Практически отсутствуют ЗАПРЕЩАЮЩИЕ требования пожарной безопасности и в Федеральном законе.[20]
В качестве примера из малого количества ЗАПРЕЩАЮЩИХ требований ФЗ-123 можно привести пункт 11 статьи 87, который регламентирует, что
«В зданиях и сооружениях I–III степеней огнестойкости, кроме малоэтажных жилых домов (до трех этажей включительно), отвечающих требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, не допускается выполнять отделку внешних поверхностей наружных стен из материалов групп горючести Г2 – Г4, а фасадные системы не должны распространять горение».
ОБЯЗЫВАЮЩИЕ требования пожарной безопасности.
ФЗ-123 в своём большинстве содержит ОБЯЗЫВАЮЩИЕ требования пожарной безопасности, которые должны ИСПОЛНЯТЬСЯ на безусловной основе, а НЕ СОБЛЮДАТЬСЯ.
Обязывающие нормы – нормы права, которые возлагают на субъекта обязанность СОВЕРШИТЬ те или иные действия.
Например, на основании части 5 статьи 6 ФЗ-123 собственники или законные владельцы объектов защиты обязаны подать Декларацию пожарной безопасности.
Или, например, на основании части 1 статьи 88 ФЗ-123 части зданий, пожарных отсеков, а также помещения различных классов функциональной пожарной опасности должны быть разделены между собой ограждающими конструкциями с нормируемыми пределами огнестойкости и классами конструктивной пожарной опасности или противопожарными преградами.
ДОБРОВОЛЬНЫЕ требования пожарной безопасности.
Однако, в соответствии с технической реформой в области пожарной безопасности в Российской Федерации на основании:
1. Федерального закона[21] (Глава 3, статья 16.1.);
2. Федерального закона[22] (пункт 1 статьи 2; пункт 1 статьи 4; часть 2 статьи 5; статья 14; статья 26);
3. Федерального закона[23] (часть 3 статьи 4)
в сфере общественных отношений в области пожарной безопасности появились ещё и правовые нормы для ДОБРОВОЛЬНОГО применения – которые содержатся в так называемых нормативных Документах по пожарной безопасности, правовое понятие которых, кроме части 3 статьи 4 ФЗ-123 также дано в статье 1 Федерального закона.[24]
Таким образом, на основании вышеизложенного можно законно и обоснованно утверждать о том, что в Российской Федерации в области пожарной безопасности на объектах защиты исполняются, соблюдаются и применяются три вида правовых норм, содержащих требования пожарной безопасности:
– Запрещающие
– Обязывающие
– Добровольные
Причём следует отметить, что абсолютное большинство ТРЕБОВАНИЙ пожарной безопасности установлено в СВОДАХ ПРАВИЛ и ГОСТ Р именно для ДОБРОВОЛЬНОГО применения, что самым тесным образом связано с ДЕКЛАРИРОВАНИЕМ пожарной безопасности на основании части 5 статьи 6 и статьи 64 ФЗ-123.
Здесь следует обратиться к Приказу Росстандарта[25] (имеется в свободном доступе в сети Интернет в информационно-правовой системе «КонсультантПлюс»), которым установлен ПЕРЕЧЕНЬ нормативных ДОКУМЕНТОВ, содержащих ТРЕБОВАНИЯ пожарной безопасности для ДОБРОВОЛЬНОГО применения. Причём в результате их ДОБРОВОЛЬНОГО применения обеспечивается исполнение ОБЯЗЫВАЮЩИХ требований пожарной безопасности, установленных ФЗ-123, что прямо регламентировано частью 3 статьи 4 этого Федерального закона.
Теперь нужно более детально разобраться с правовой природой ИСПОЛНЕНИЯ, СОБЛЮДЕНИЯ и ПРИМЕНЕНИЯ требований пожарной безопасности.
ИСПОЛНЕНИЕ требований пожарной безопасности.
Исполнение юридических обязанностей – это осуществление субъектом права (организацией, должностным лицом, гражданином) своих юридических обязанностей, то есть исполнение ОБЯЗЫВАЮЩИХ правовых норм, закрепленных в нормативно-правовых актах.
Например, юридические обязанности граждан, должностных лиц, организаций совершать определенные действия (выполнение своих обязанностей, возложенных законом, например, – подать Декларацию пожарной безопасности на основании требований части 5 статьи 6 Федерального закона[26]).
В данном случае субъекты права (организации, должностные лица, граждане) обязаны, независимо от собственного желания, совершать АКТИВНЫЕ действия (разработать и представить декларации), предусмотренные юридическими нормами (частью 5 статьи 6 ФЗ-123), что свидетельствует о реализации обязывающей нормы права – о её ИСПОЛНЕНИИ.
СОБЛЮДЕНИЕ требований пожарной безопасности.
Соблюдение юридических запретов – это выполнение предписаний юридических норм, которые ЗАПРЕЩАЮТ совершение определенных действий, то есть субъект права должен строго следовать установленным запретам, независимо от своего желания.
Сущность данной формы реализации правовых норм состоит в том, что субъект права ВОЗДЕРЖИВАЕТСЯ от совершения действий, которые наносят вред личности, имуществу и обществу. Не совершая действий, запрещенных правовыми нормами, организации, должностные лица и граждане, таким образом, реализуют требования этих норм. В отличие от исполнения обязанностей соблюдение запретов предполагает ПАССИВНОЕ поведение и всегда связано с реализацией запрещающих норм.
СОБЛЮДЕНИЕ нормы права – это форма реализации права, при которой субъект права, подчиняясь требованию нормы, воздерживается от определенного поведения.
В качестве примера ЗАПРЕЩАЮЩЕЙ правовой нормы можно привести требования пожарной безопасности, например, установленные пунктом 11 и пунктом 36 Правил.[27]
Например, пункт 6 Правил ЗАПРЕЩАЮЩЕЙ правовой нормой, устанавливающей требования пожарной безопасности, уже не является, так как является ОБЯЗЫВАЮЩЕЙ нормой права, что требует от субъекта права активного поведения – нужно обеспечить наличие табличек с номером телефона для вызова пожарной охраны.
Причём, следует отметить, что, например, в ФЗ-123 и в Сводах правил (да и во всех иных нормативных документах) ЗАПРЕЩАЮЩИЕ правовые нормы (требования пожарной безопасности) практически отсутствуют.
Здесь стоит ещё раз обратиться в качестве примера к пункту 11 статьи 87 ФЗ-123, который в определённых зданиях «не допускает выполнять отделку внешних поверхностей наружных стен из материалов групп горючести Г2 – Г4».
Для того, чтобы реализовать эту правовую норму необходимо занять ПАССИВНУЮ форму поведения (не делать этого), что свидетельствует о том, что пункт 11 статьи 87 вышеуказанного закона является ЗАПРЕЩАЮЩЕЙ правовой нормой (одной из немногих в ФЗ-123).
ПРИМЕНЕНИЕ требований пожарной безопасности.
Применение норм права согласно общей теории Права – это особая форма реализации права, связанная с деятельностью органов государственной власти, должностных лиц.
Например, совершение правонарушения (нарушение требований пожарной безопасности) – это юридический факт, с которым закон связывает реализацию санкции правовой нормы (статьи 20.4 КоАП РФ[28]), что является исключительной прерогативой государства.
Применение норм права имеет место и тогда, когда суд разрешает спор по нарушению требований пожарной безопасности, приказ руководителя предприятия о приеме на работу гражданина, приказ ректора о зачислении абитуриентов, прошедших конкурс, в число студентов вуза. Таких примеров можно привести очень много.
В связи с тем, что Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (Федеральный закон[29]) сегодня разделяет все технические требования пожарной безопасности на ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ и ДОБРОВОЛЬНЫЕ, то необходимо обратиться к части 3 статьи 4 ФЗ-123, которая регламентирует ПРИМЕНЕНИЕ на добровольной основе требований пожарной безопасности, установленных нормативными документами по пожарной безопасности (национальные стандарты, своды правил и иные документы).