Также необходимо обратить внимание, что часть 4 статьи 16.1 Федерального закона[30] устанавливает добровольность ПРИМЕНЕНИЯ Стандартов и Сводов правил в качестве основного условия соблюдения требований соответствующих технических регламентов.
Кроме этого, часть 1 статьи 26 Федерального закона[31] в качестве общего правила ПРИМЕНЕНИЯ документов национальной системы стандартизации (ГОСТ Р и Сводов правил) устанавливает именно ДОБРОВОЛЬНОСТЬ их применения.
В этом случае добровольное ПРИМЕНЕНИЕ правовых норм, установленных нормативными документами по пожарной безопасности, является ПРАВОМ всех собственников и законных владельцев объектов защиты при подаче, например, декларации пожарной безопасности.
В данном случае ПРИМЕНЕНИЕ правовых норм (ДОБРОВОЛЬНЫХ требований пожарной безопасности) уже является новой формой реализации права (ПРИМЕНЕНИЯ правовых норм), которая никак не связана с деятельностью органов государственной власти и должностных лиц.
Это является одной из основных и фундаментальных новых особенностей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (ФЗ-123).
Глава 5. Технические требования пожарной безопасности
ТЕХНИЧЕСКИЕ требования пожарной безопасности существенно отличаются от СОЦИАЛЬНЫХ требований.
Статья 20 Федерального закона[32] установила, что:
«Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности».
Для этих целей в 2008 году принят и с мая 2009 года действует ФЗ-123.
Статья 1 ФЗ-123 в качестве его ЦЕЛИ установила следующее:
«Настоящий Федеральный закон принимается в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения».
Это позволяет на законном основании утверждать, что исполнение правовых положений настоящего Федерального закона приведёт к той основной ЦЕЛИ, которая заявлена государством – к защите жизни и здоровья граждан, а также к защите имущества всех форм собственности.
В статье 3 ФЗ-123 установлено, что «Правовой основой технического регулирования в области пожарной безопасности являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон "О техническом регулировании", Федеральный закон "О пожарной безопасности" и настоящий Федеральный закон, в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции)».
Иными словами, все правовые основания для технического регулирования пожарной безопасности заложены именно в этих Федеральных законах.
Поэтому для законного и полного обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (зданий, сооружений) необходимо применять и исполнять все правовые положения указанных Федеральных законов, в том числе, Федерального закона.[33] Причём это обязаны делать все участники административных правоотношений в области пожарной безопасности.
В большинстве же случаев участники административных правоотношений в области пожарной безопасности не применяют правовые положения Федерального закона,[34] хотя именно он является фундаментальным в сфере технического регулирования в области пожарной безопасности.
Это приводит к тому, что далеко не всегда выполняются требования ФЗ-184 должностными лицами Госпожнадзора, хотя делать это они обязаны, в том числе и на основании пункта 4 Административного регламента,[35] где ФЗ-184 указан в качестве регулятора исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, что обязывает должностных лиц Госпожнадзора исполнять все его правовые установления.
§ 1. Понятие и виды технических требований пожарной безопасности
Здесь необходимо отметить, что пункт 1 и пункт 2 части 1 статьи 4 Федерального закона[36] определил, что техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой:
(1) установление в нормативных правовых АКТАХ Российской Федерации и нормативных ДОКУМЕНТАХ по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации;
(2) правовое регулирование отношений в области применения и использования ТРЕБОВАНИЙ пожарной безопасности.
Следует обратить внимание, что пункт 2 части 1 статьи 4 ФЗ-123 указывает на тот правовой факт, что данный Федеральный закон регулирует отношения в области ПРИМЕНЕНИЯ требований пожарной безопасности.
Как было указано выше, часть 3 статьи 4 ФЗ-123 регулирует ПРИМЕНЕНИЕ добровольных требований пожарной безопасности, установленных нормативными документами по пожарной безопасности, определяя, в каких документах по пожарной безопасности содержатся требования для ДОБРОВОЛЬНОГО применения.
Законодательство России в области технического регулирования пожарной безопасности не предусматривает обязательного ПРИМЕНЕНИЯ требований пожарной безопасности – оно предусматривает обязательное ИСПОЛНЕНИЕ требований, которые установлены Федеральными законами или нормативными правовыми актами в сфере технического регулирования в области пожарной безопасности.
Кроме этого, часть 4 статьи 4 Федерального закона[37] регулирует ПРИМЕНЕНИЕ ранее действовавших требований пожарной безопасности, по которым объекты защиты (здания, сооружения) были построены ранее – до вступления в силу правовых положений ФЗ-123.
Этот вопрос мы рассмотрим очень подробно ниже, так как он имеет очень существенное значение в силу того, что абсолютное большинство зданий было построено до принятия этого Федерального закона. Тем более, что сама часть 4 статьи 4 ФЗ-123 в 2012 году претерпела кардинальное изменение, на что не все обращают внимание.
ТЕХНИЧЕСКИЕ требования пожарной безопасности делятся на два основных вида:
– ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ для исполнения, что установлено частью 2 статьи 4 ФЗ-123. Эти требования устанавливаются только законами и нормативными правовыми Актами Российской Федерации;
– ДОБРОВОЛЬНОГО применения, что установлено частью 3 статьи 4 ФЗ-123. Эти требования устанавливаются национальными стандартами, сводами правил и иными документами.
Если часть 2 статьи 4 ФЗ-123 регулирует правовой вопрос ИСПОЛНЕНИЯ технических требований пожарной безопасности, то часть 3 статьи 4 этого Федерального закона регулирует вопрос ПРИМЕНЕНИЯ технических требований пожарной безопасности.
В связи с этим обратим внимание на часть 2 статьи 4 ФЗ-123, которая установила, что:
«К нормативным правовым Актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ для исполнения требования пожарной безопасности».
Данная правовая норма прямо установила, что только технические требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации являются ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ для исполнения.
Причём в качестве ИНЫХ нормативных правовых актов Российской Федерации часть 2 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 определила только те нормативные правовые АКТЫ, которые установлены самой Российской Федерацией, а не федеральными органами исполнительной власти.
Чтобы быть ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ для исполнения, эти ИНЫЕ нормативные правовые акты Российской Федерации должны быть установлены:
– Президентом Российской Федерации;
– Государственной Думой Российской Федерации;
– Правительством Российской Федерации.
Данное правовое установление части 2 статьи 4 ФЗ-123 полностью соответствует части 3 статьи 4 Федерального закона,[38] которая устанавливает следующее:
«Федеральные органы исполнительной власти ВПРАВЕ издавать в сфере технического регулирования акты только РЕКОМЕНДАТЕЛЬНОГО характера, за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1 настоящего Федерального закона».
Это правовое установление не позволяет (запрещает) МЧС России, как федеральному органу исполнительной власти, издавать в сфере технического регулирования Акты для обязательного исполнения. Однако, нужно обратить внимание, что это должна быть именно сфера технического регулирования.
Техническое регулирование – это сфера правомочий по установлению ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ для исполнения требований (в нашем случае пожарной безопасности) только самой Российской Федерации.
И это правильно, так как сфера технического регулирования (в нашем случае только в области пожарной безопасности) затрагивает права и обязанности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, всех организаций различных форм собственности и граждан.
Для понимания того, относится или нет тот или иной акт МЧС России к сфере технического регулирования, нужно обратиться к пункту 1 части 1 статьи 4 Федерального закона,[39] который определил, что техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой:
«Установление в нормативных правовых Актах Российской Федерации и нормативных ДОКУМЕНТАХ по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации».
Здесь опять указывается на тот правовой факт, что нормативные правовые АКТЫ должны быть изданы только самой Российской Федерацией, а не федеральными органами исполнительной власти (в нашем случае МЧС России).
На основании вышеизложенного, например, нельзя квалифицировать НПБ 110–03 «Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией», которые были утверждены МЧС России (как федеральным органом исполнительной власти) Приказом № 315 от 18.06.2003 и были зарегистрированы в Минюсте России 27.06.2003 за № 4836.
Эти НПБ 110–03 следует относить к нормативным ДОКУМЕНТАМ по пожарной безопасности, а не к нормативным правовым АКТАМ, так как данный Приказ МЧС России № 315 от 18.06.2003 на основании части 3 статьи 4 Федерального закона[40] затрагивает отношения в сфере именно технического регулирования и в силу этого попадает под прямое действие вышеуказанного ФЗ-184.
Применение НПБ 110–03 как нормативного правового АКТА в нарушение правовых положений части 3 статьи 4 ФЗ-184 является также и нарушением части 2 статьи 54 и части 1 статьи 91 ФЗ-123, которые регулируют аналогичные отношения и установили, что Перечень объектов защиты, подлежащих оснащению установками автоматической пожарной сигнализации, устанавливается нормативными ДОКУМЕНТАМИ по пожарной безопасности, которые на основании части 3 статьи 4 Федерального закона[41] подлежат исключительно ДОБРОВОЛЬНОМУ применению (например, в Декларациях пожарной безопасности или в Проектной документации).
Таким образом, совершенно очевидно, что ПЕРЕЧЕНЬ объектов защиты, подлежащих оснащению установками автоматической пожарной сигнализации относится к сфере технического регулирования в области пожарной безопасности, так как это прямо регламентировано частью 2 статьи 54 и частью 1 статьи 91 ФЗ-123.
В силу этого также очевидно, что для определения необходимости оснащения объектов защиты автоматической пожарной сигнализации нужно руководствоваться положениями указанного ФЗ-123, а не руководствоваться положениями НПБ 110–03, то есть применять нормативные Документы по пожарной безопасности на ДОБРОВОЛЬНОЙ основе.
Это итак вполне очевидно, так как юридическая сила ФЗ-123 значительно выше акта федерального органа исполнительной власти (в данном случае Приказа № 315 от 18.06.2003 МЧС РФ) – НПБ 110–03.
Далее необходимо отметить, что часть 2 статьи 1 ФЗ-123 устанавливает ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ исполнения его положений (независимо от наличия НПБ 110–03) на всех стадиях создания и эксплуатации объектов защиты (зданий и сооружений) и гласит, что:
«2. Положения настоящего Федерального закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при:
1) проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты».
Особое внимание здесь нужно обратить на то правовое установление ФЗ-123, что он обязывает исполнять его положения при эксплуатации зданий и сооружений, как объектов защиты.
Далее, более пристальное внимание следует уделить техническим требованиям пожарной безопасности, содержащимся в нормативных ДОКУМЕНТАХ по пожарной безопасности, так как более 95 % технических требований пожарной безопасности содержится именно в них.