Если выразиться более просто, то технические требования пожарной безопасности представляют собой требования, которые установлены к ПРОДУКЦИИ человеческой жизнедеятельности. Мы будем рассматривать в основном продукцию человеческой жизнедеятельности – ЗДАНИЯ.
§ 1. Понятие и виды технических требований пожарной безопасности
Необходимо отметить, что пункт 1 и пункт 2 части 1 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» определил, что техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой:
(1) установление в нормативных правовых АКТАХ Российской Федерации и нормативных ДОКУМЕНТАХ по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации;
(2) правовое регулирование отношений в области применения и использования ТРЕБОВАНИЙ пожарной безопасности.
Следует обратить внимание, что пункт 2 части 1 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» указывает на тот правовой факт, что данный Закон регулирует отношения в области ПРИМЕНЕНИЯ требований пожарной безопасности.
Например, часть 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 регулирует ПРИМЕНЕНИЕ добровольных требований пожарной безопасности, установленных нормативными ДОКУМЕНТАМИ по пожарной безопасности, определяя, в каких Документах по пожарной безопасности содержатся требования для ДОБРОВОЛЬНОГО применения.
А, например, часть 4 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 регулирует ПРИМЕНЕНИЕ ранее действовавших требований пожарной безопасности, по которым объекты защиты (здания, сооружения) были построены ранее – до вступления в силу положений Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
ТЕХНИЧЕСКИЕ требования пожарной безопасности делятся на два основных вида:
– ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ для исполнения, что установлено частью 2 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Эти требования устанавливаются только законами и нормативными правовыми Актами Российской Федерации;
– ДОБРОВОЛЬНОГО применения, что установлено частью 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Эти требования устанавливаются национальными стандартами, сводами правил и иными документами.
Если часть 2 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 регулирует правовой вопрос ИСПОЛНЕНИЯ технических требований пожарной безопасности, то часть 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 регулирует вопрос ПРИМЕНЕНИЯ технических требований пожарной безопасности.
В связи с этим обратим внимание на часть 2 статьи 4 Федерального закона No 123-ФЗ от 22.07.2008, которая установила, что:
«К нормативным правовым Актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ для исполнения требования пожарной безопасности».
Данная правовая норма прямо установила, что только технические требования пожарной безопасности, установленные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации являются ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ для исполнения.
Причём в качестве ИНЫХ нормативных правовых актов Российской Федерации часть 2 статьи 4 Федерального закона No 123-ФЗ от 22.07.2008 определила только те нормативные правовые АКТЫ, которые установлены самой Российской Федерацией, а не федеральными органами исполнительной власти.
Чтобы быть ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ для исполнения, эти ИНЫЕ нормативные правовые акты должны быть установлены:
– Президентом Российской Федерации;
– Государственной Думой Российской Федерации;
– Правительством Российской Федерации.
Данное правовое установление части 2 статьи 4 Федерального закона No 123-ФЗ от 22.07.2008 полностью соответствует части 3 статьи 4 Федерального закона № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании», которая устанавливает следующее:
«Федеральные органы исполнительной власти ВПРАВЕ издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1 настоящего Федерального закона».
Это правовое установление не позволяет (запрещает) МЧС России, как федеральному органу исполнительной власти, издавать в сфере технического регулирования Акты для обязательного исполнения. Однако, нужно обратить внимание, что это должна быть именно сфера технического регулирования.
Техническое регулирование – это сфера правомочий по установлению ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ для исполнения требований (в нашем случае пожарной безопасности) только Российской Федерации.
И это правильно, так как сфера технического регулирования (в нашем случае только в области пожарной безопасности) затрагивает права и обязанности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, всех организаций различных форм собственности и граждан.
Для понимания того, относится или нет тот или иной акт МЧС России к сфере технического регулирования, нужно обратиться к пункту 1 части 1 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», который определил, что техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой:
«Установление в нормативных правовых АКТАХ Российской Федерации и нормативных ДОКУМЕНТАХ по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации».
Здесь опять указывается на тот правовой факт, что нормативные правовые АКТЫ должны быть изданы только самой Российской Федерацией, а не федеральными органами исполнительной власти.
На основании вышеизложенного, например, нельзя квалифицировать НПБ 110-03 «Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией», которые были изданы МЧС России (как федеральным органом исполнительной власти) Приказом № 315 от 18.06.2003 и были зарегистрированы в Минюсте России 27.06.2003 за № 4836.
Эти НПБ 110-03 следует относить к нормативным ДОКУМЕНТАМ по пожарной безопасности, а не к нормативным правовым АКТАМ, так как данный Приказ МЧС России № 315 от 18.06.2003 на основании части 3 статьи 4 Федерального закона № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании» затрагивает отношения в сфере технического регулирования.
Применение НПБ 110-03 как нормативного правового АКТА в нарушение правовых положений части 3 статьи 4 Федерального закона № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании» является также и нарушением части 2 статьи 54 и части 1 статьи 91 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», которые регулируют аналогичные отношения и установили, что Перечень объектов защиты, подлежащих оснащению установками автоматической пожарной сигнализации, устанавливается нормативными ДОКУМЕНТАМИ по пожарной безопасности, которые на основании части 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 года подлежат исключительно ДОБРОВОЛЬНОМУ применению (например, в Декларациях пожарной безопасности или в Проектной документации).
Таким образом, совершенно очевидно, что ПЕРЕЧЕНЬ объектов защиты, подлежащих оснащению установками автоматической пожарной сигнализации относится к сфере технического регулирования в области пожарной безопасности, так как это прямо регламентировано частью 2 статьи 54 и частью 1 статьи 91 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
В силу этого также очевидно, что для определения необходимости оснащения объектов защиты автоматической пожарной сигнализации нужно руководствоваться положениями указанного Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», а не руководствоваться положениями НПБ 110-03, то есть применять нормативные Документы по пожарной безопасности на ДОБРОВОЛЬНОЙ основе.
Да это итак вполне очевидно, так как юридическая сила Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 года значительно выше акта федерального органа исполнительной власти (в данном случае Приказа № 315 от 18.06.2003 МЧС РФ ) – НПБ 110-03.
Часть 2 статьи 1 Федерального закона No 123-ФЗ от 22.07.2008 устанавливает ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ исполнения его положений на всех стадиях создания и эксплуатации объектов защиты (зданий и сооружений) и гласит, что:
«2. Положения настоящего Федерального закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при:
1) проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты».
Особое внимание здесь нужно обратить на то установление Федерального закона No 123-ФЗ от 22.07.2008, что он обязывает исполнять его положения и при эксплуатации зданий и сооружений, как объектов защиты.
Далее, более пристальное внимание следует уделить техническим требованиям пожарной безопасности, содержащимся в нормативных ДОКУМЕНТАХ по пожарной безопасности, так как более 95% технических требований пожарной безопасности содержится именно в них. Кроме этого, проверка надзорными органами этих требований осуществляется в особом порядке – через ДЕКЛАРАЦИИ пожарной безопасности, что будет отдельно разобрано далее.
ДОБРОВОЛЬНОЕ исполнение технических требований пожарной безопасности, установленных в нормативных Документах (СНиП, Своды правил, ГОСТ и т.п.), направлено на исполнение Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и должно привести к заявленным этим законом ЦЕЛЯМ.
Собственно говоря, это прямо устанавливает часть 3 статьи 4 Федерального закона No 123-ФЗ от 22.07.2008, регламентируя, что
«К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на ДОБРОВОЛЬНОЙ основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона».
Иными словами, ОБЯЗАТЕЛЬНОЕ исполнение положений Федерального закона No 123-ФЗ от 22.07.2008 возможно только посредством ДОБРОВОЛЬНОГО применения положений нормативных ДОКУМЕНТОВ, содержащих требования пожарной безопасности.
Государство таким образом понуждает собственников и законных владельцев объектов защиты более активно самим заниматься вопросами пожарной безопасности, давая им право ВЫБОРА в применении технических требований пожарной безопасности. Такой лояльности в вопросах пожарной безопасности никогда не было ранее.
Далее необходимо отметить, что Федеральным законом № 104-ФЗ от 05.04.2016 из Главы 3 Федерального закона № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании» были исключены статьи 11 – 16, которые регламентировали правовые основы СТАНДАРТИЗАЦИИ.
Это было сделано в силу того, что 29.06.2015 был принят Федеральный закон № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации».
В пункте 14 статьи 2 указанного Закона дано правовое понятие стандартизации, под которой понимается:
«деятельность по разработке (ведению), утверждению, изменению (актуализации), отмене, опубликованию и применению документов по стандартизации и иная деятельность, направленная на достижение упорядоченности в отношении объектов стандартизации».
В пункте 1 статьи 4 Федерального закона № 162-ФЗ от 29.06.2015 установлен один из основополагающих правовых принципов о ДОБРОВОЛЬНОСТИ применения ДОКУМЕНТОВ по стандартизации.
На основании же пункта 1 и пункта 4 статьи 14 Федерального закона № 162-ФЗ от 29.06.2015 к документам по стандартизации следует относить:
– национальные стандарты (ГОСТ Р);
– своды правил.
Таким образом, в силу правовых положений части 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», а также на основании пункта 14 статьи 2, пункта 1 и пункта 4 статьи 14 Федерального закона № 162-ФЗ от 29.06.2015 «О стандартизации в Российской Федерации» применение ГОСТ Р и Сводов правил, содержащих требования пожарной безопасности, возможно только на ДОБРОВОЛЬНОЙ основе.
Это очень важно ЗАЩИТНОЕ правовое установление, так как на основании пункта 6 статьи 2, части 1 статьи 9 и части 1 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ПРОВЕРКЕ со стороны органов федерального государственного пожарного надзора МЧС РФ подлежат только ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ требования пожарной безопасности.
Тем более, что пункт 1.1) статьи 15 Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 и последний абзац пункта 10 административного регламента, утверждённого Приказом МЧС РФ № 644 от 30.11.2016, прямо ЗАПРЕЩАЮТ требовать выполнения нормативных ДОКУМЕНТОВ, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством Российской Федерации.
Крое этого, МЧС России само дало дополнительные разъяснения в части ДОБРОВОЛЬНОСТИ применения ГОСТ Р в своих Информационных письмах № 43-2220-19 от 07.03.2018 «О порядке применения положений ГОСТ Р 56935-2016 и ГОСТ Р 57974-2017», № 91-1080-19 от 19.03.2018 «О направлении информации» и № 48-2644-19 от 28.05.2018 «Об использовании положений ГОСТ Р 57974-2017 «Производственные услуги. Организация проведения проверки работоспособности систем и установок противопожарной защиты зданий и сооружений. Общие требования».
Все этих Письма размещены в интернете на информационном правовом портале «КонсультантПлюс» в свободном доступе.
Суть этих Информационных писем заключается в том, что МЧС России информирует о том, что «Неисполнение требований таких документов (ГОСТ Р)не может квалифицироваться надзорными органами МЧС России как нарушение обязательных требований».
Однако МЧС России в этих Информационных письмах не разъясняет, что на основании пункта 1 и пункта 4 статьи 14 Федерального закона № 162-ФЗ от 29.06.2015 (на который ссылается в этих Письмах МЧС РФ) к этим ДОКУМЕНТАМ также относятся и Своды правил, так как они сами это прямо и устанавливают.
Например, Своды правил СП 1.13130.2009, СП 3.13130.2009, СП 5.13130.2009, СП 8.13130.2009, СП 10.13130.2009 в пункте 1.1 прямо указывают, что эти Своды правил «является нормативным документом по пожарной безопасности в области стандартизации ДОБРОВОЛЬНОГО применения».