В связи со сложившимся традиционным употреблением понятия «государственно-частное партнерство» в дальнейшем в данной работе будет употребляться именно это словосочетание, так как в нем более емко раскрывается сущность природы связи частного и общественного секторов. Так же не следует исключать в форме ГЧП необходимость участия помимо государственных и частных партнеров также институтов гражданского общества для становления модели смешанной экономики.
Возвращаясь к теоретическим изысканиям в вопросе рассмотрения сотрудничества общественного и частного секторов, ордолибералы также признавали необходимость внедрения и развития ГЧП как формы интеграции. Один из основателей немецкого ордолиберализма Вальтер Ойкен описывал взаимодействие государства и индивидуумов таким образом: «Построение общества должно происходить снизу вверх. То, что могут сами сделать отдельные люди или их группы, они должны делать по своей инициативе с максимальной отдачей. А государство должно вмешиваться только там, где никак нельзя обойтись без его помощи»12. В первую очередь вмешательство государства необходимо в сферу производства общественных благ, так как принципы производства в частном секторе идут вразрез с выделенными свойствами общественных благ. Хотя не следует забывать о том, что со временем может произойти трансформация их свойств.
Итогом исследования и анализа теоретических предпосылок создания ГЧП как следствия интеграции общественного и частного секторов можно выделить следующие утверждения.
Первое – это то, что в результате ретроспективного анализа работ ученых различных экономических теорий, таких как кейнсианство, монетаризм, новый институционализм, ордолиберализм, выявлена неизбежность применения различных способов взаимодействия государственного и частного сектора, одним из которых является государственно-частное партнерство, как равноправное сотрудничество сторон.
Второе – это нерешенность до настоящего момента проблемы установления границ вмешательства государства в экономику, хотя большинство экономистов едины во мнении о невмешательстве государства в сферу ценообразования и ограничения конкуренции.
Третье – это то, что необходимость воздействия государства на экономику проявляется в сфере стимулирования инвестиционной деятельности, а одной из форм такого стимулирования является привлечение частного сектора к участию в создании общественных благ.
Четвертое – необходимость ГЧП проявляется в первую очередь при неполучении индивидуумами или их образованиями краткосрочных преимуществ при развитии какого-либо направления деятельности.
Пятое – ГЧП должно создаваться с целью последующей максимизации индивидуальной полезности потребителей полученной от ГЧП продукции.
Шестое – то, что основным стимулом для создания и развития формы ГЧП должна быть неразрешимость социально-экономических проблем только ресурсами и инструментами, используемыми частным сектором. Однако не следует упускать из виду, что обязанностью государства остается необходимость использования потенциала частного бизнеса в деле повышения конкурентоспособности страны на мировой арене и реализации общегосударственных программ.
Седьмое – социально-экономические условия современного мира требуют уточнения ресурсного инструментария государства для участия в государственно-частном партнерстве. Это финансовые ресурсы, механизмы налогового стимулирования, методы вложения активов, организационные преференции и так далее. Также необходимость утверждения механизма изменения правомочий собственности, наличия в государстве эффективной правовой системы, участия гражданского общества при обсуждении проектов.
1.4. Государственно-частное партнерство с позиции современной экономической мысли
С 2004 года в России начался активный процесс создания реальных условий для развития государственно-частных партнерств. В октябре 2004 года Правительством Российской Федерации было проведено заседание по вопросу создания ГЧП на транспорте. На повестке заседания стоял вопрос необходимости использования ГЧП в российской транспортной отрасли. «Необходимость использования государственно-частного партнерства связана с невозможностью профинансировать в полном объеме транспортные проекты из средств федерального бюджета»13, – было отмечено кабинетом министров. Вопрос обеспечения высоких темпов развития транспортной инфраструктуры в непростых экономических, политических и социальных условиях, в которых находилась на тот период Россия, явился основным толчком к пониманию необходимости формирования ГЧП, активно используемого в развитых странах.
Можно выделить 3 этапа социально-экономических преобразований в России за прошедшие 20 лет.
1) 1989 – 1998 гг., за которые был осуществлен комплекс реформ по переходу страны от командной экономики к рыночной. Самым важным результатом реформ стало формирование института частной собственности, также был заложен фундамент формирования базовых экономических институтов.
Последствия реформ данного периода неоднозначны. В связи с отсутствием ясной стратегии и четкого руководства преобразованиями в стране было допущено много ошибок и перекосов, последствия которых наблюдаются по сей день.
Российские экономисты ставят достаточно жесткие оценки этому периоду:
«Отделение государства от экономики, во многом волюнтаристское и ущербное для стратегического положения страны, оказалась большой системной ошибкой. В обществе фактически изжита ложная философия, будто чем «меньше государства», тем лучше. Но не изжиты пока последствия, причиненные прежней деструктивной политикой»14, – отмечает академик РАЕН А.Т.Спицын.
«От вершин прогресса нас отделил вклинившийся этап компрадорской реакции. Из-за реакционных реформ частный капитал захватил командные высоты экономики и стал господствовать над общегосударственным. Промышленный капитал попал в зависимость от сырьевого, олигархического и подчиненного иностранному»15, – еще более критичный отзыв Сергея Губанова, известного российского ученого и главного редактора журнала "Экономист".
2) 1999 – 2004 гг., годы начала роста российской экономики. В этот период улеглась паника и азарт 90-х, и исполнительная власть наконец-то получила возможность направить ресурсы на решение стратегических задач. Формы и методы привлечения инвестиций для развития экономики стали одним из таких приоритетных вопросов. Трудности этого периода заключались главным образом в отсутствии единого мнения по вопросу положения государства в экономике.
Еще в начале 2005 г. экономист, ректор Академии народного хозяйства при правительстве РФ Владимир Мау оценивал существующую экономическую ситуацию: «в современной российской экономике существуют и фундаментальные препятствия для практической реализации дирижистских идей: во-первых, характерные для нынешнего этапа технологического развития крайне ограниченные возможности прогнозирования отраслевых и структурных приоритетов; во-вторых, недостаточное развитие политических и правовых институтов; в-третьих, отсутствие доверия между всеми участниками хозяйственной жизни – домохозяйствами, фирмами и государством»16.
3) 2004 – 2008 гг. Эти годы можно назвать периодом упущенных возможностей, когда на фоне экономического подъема второго периода в стране так и остались неразвитыми экономические институты, меры прямого государственного вмешательства в экономику показали свою крайнюю неэффективность, не был налажен экономический диалог между государственным и частным сектором, человеческий капитал не был приумножен вследствие его недофинансирования.
«Собственность и власть, бизнес и государство, будучи теснейшим образом связаны между собой, составляют ключевые институты современного общества. Их нельзя представлять ни как вечных антагонистов или непримиримых противников, ни тем более, как единый организм, где нет противоречий и конфликтов»17, – отмечал доктор экономических наук, заслуженный деятель науки РФ Ф.И. Шамхалов. Утверждение Шамхалова тесно перекликается с выводами Р. Коуза, который на основании анализа механизма финансового обеспечения маячной службы в Англии заключил, что даже услуги маяков могут быть спонсированы частными предпринимателями.
Завершение третьего этапа российских социально-экономических реформ пришлось на период мирового экономического кризиса, который без сомнения является системным. Его последствия тяжелым грузом легли в том числе и на плечи России, что и ознаменовало собой в 2008 г. переход российской экономики на следующий этап своего развития. Однако современное состояние нашего государства и, в частности, перспективы ГЧП будут освещены в последующих разделах работы.
Нельзя забывать, что государственные цели в экономике и цели бизнеса кардинально отличаются друг от друга, т.к. бизнес всегда ориентирован в первую очередь на достижение максимального финансового результата, в то время как перед обществом стоят иные задачи. М. Ролл и А. Вербек, ученые из брюссельского университета, высказывают аналогичную мысль о том, что интерес частных компаний в прямых доходах и затратах не может обеспечить социально-экономические эффекты. Все это подтверждает важность принятия государством на себя функции направления развития ГЧП.
Старший вице-президент «Росбанка», доктор экономических наук М.В. Ершов считает, что политика государства в деле развития экономики призвана «во-первых, обеспечивать разумный баланс между высокоэффективными отраслями, «локомотивами» экономического роста и менее эффективными сферами, без развития которых, однако, и первые не могут полностью реализовать свой потенциал. Во-вторых, – формировать «несущие конструкции», необходимые для нормального функционирования народного хозяйства в целом. Причем здесь важны также экономические и геополитические аспекты, проблемы обеспечения безопасности страны и ее суверенитета»18.
То есть целью государства должна являться гармонизация отношений частного и общественного секторов, результатом чего должен быть экономический баланс, позволяющий объединенными усилиями строить прочный фундамент национального хозяйства, не взирая на возможные противоречия и конфликты сторон. Следует помнить, и ранее это уже было доказано, что государство и бизнес не могут существовать друг без друга, и ГЧП является одним из основных инструментов достижения этой государственной цели.
Тут же В.Г. Варнавский предостерегает, что «в соединении государства (в лице его различных субъектов) и бизнеса в одном союзе проявляется противоречие между обслуживанием общественных интересов и обеспечением прибыли. Каким образом партнерства разрешают это противоречие, как оно влияет на социально-экономические отношения в стране, регионе, городе, какие социально-экономические последствия ожидают общество в результате передачи частному сектору видов производств и услуг, традиционно относящихся к сферам государственной деятельности, зависит от зрелости гражданского общества, силы государства, развитости общественных институтов, контроля за деятельностью госаппарата, прозрачности самой партнерской деятельности»19.
Таким образом, ошибки в применении формата ГЧП повлекут за собой деструктивные явления в экономике, отражающиеся в росте коррупции, смещении приоритетов партнерств в сторону максимизации прибыли, нарушении принципов честной конкуренции за счет усиления части бизнеса государством. Подобный риск существует не только в России, но и во всех развитых странах.
Что же представляет собой экономическое содержание ГЧП?
С позиции институционалистов И.Е. Левитин дает следующее определение термина ГЧП: «Специфика взаимоотношений между государством и частным бизнесом в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП) состоит в том, что партнерские отношения реализуются путем перераспределения правомочий собственности. При этом в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности в собственность юридических и физических лиц, в партнерствах право собственности за государством сохраняется. Однако в рамках государственной собственности происходят существенные институциональные преобразования, позволяющие расширять участие частного бизнеса в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций. Оставаясь собственником, государство при этом сохраняет за собой и определенную степень хозяйственной активности»20.
Путем обозначения двух разнополюсных состояний государственной собственности: единоличное государственное владение и приватизация либо возмездная передача собственности физическим и юридическим лицам, – И.Е. Левитин указывает21 на наличие институциональной трансформации прав собственности. Выделим этот момент, однако обратим взгляд на отсутствие конкретики в определении уровня государственной активности в распоряжении принадлежащим ему имуществом.
Подходы континентальной и англосаксонской правовых традиций уместно упомянуть в разговоре о правомочиях собственности.
Континентальная традиция в интерпретации Р.И. Капелюшникова описывает право собственности как совокупность прав пользования вещью, извлечения из нее дохода, изменения физической формы и субстанции вещи и передачи всех этих правомочий другим лицам различными способами.
Англосаксонская модель правомочий собственности описывается английским юристом А. Оноре22 как совокупность прав на владение, т.е. защищенная возможность физически контролировать вещь; пользование, т.е. извлечение выгоды из вещей, обладающих непосредственной либо косвенной полезностью; управление – решение о порядке и способе использования вещи и определение круга лиц и условий, на которых они осуществляют использование вещи; доход, т.е. получение прибыли от непосредственного использования вещи либо от использования ее другими индивидами; капитал – возможность осуществлять дарение, продажу, изменять форму или уничтожать объект собственности; безопасность или иммунитет от экспроприации, в том числе и на доходы от использования вещью даже при условии компенсационной системы; передачу вещи по наследству; бессрочность правомочий; запрет вредного использования – установлено с целью предотвратить нарушение правомочий иных собственников на иные объекты при «вредном» использовании вещи; ответственность в виде взыскания, т.е. вещь может быть отчуждена как компенсация долга собственника; конечные права.
Возвращаясь к определению ГЧП, данному Левитиным И.Е., встает вопрос отсутствия понимания, перераспределение каких правомочий собственности имел в виду ученый.
Рассмотрим еще одно определение ГЧП, которое дают эксперты Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». Их трактовка предельно обобщена. ГЧП по определению, установленному «Леонтьевским центром», гласит, что государственно-частное партнерство – это «объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора (частных компаний) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.)»23.