Обобщенность данной формулировки не дает представления о таких аспектах ГЧП, как различие между лизингом и государственным (муниципальным) заказом на поставку продукции, выполнение работ, услуг; роль ГЧП в сфере науки и инноваций.
Большинство формулировок определения ГЧП, предлагаемых на данный момент российскими учеными грешат установление жестко прописанных границ использования форм государственно-частного партнерства, таких как развитие социальной сферы, реализация общественно значимых проектов и программ в отраслях промышленности и НИОКР, создание инфраструктуры и прочее. Возникает логичное предположение, что с разработкой и реализацией новых форм и методов ГЧП, большинство определений станут слишком узкими и будут подлежать пересмотрению.
Следующее определение, уже с точки зрения риск-менеджмента, дает П.В. Савранский: «Государственно-частное партнерство является партнерством, в котором государство и частный сектор совместно реализуют общественно значимые проекты, основываясь на соглашении о распределении задач и рисков. Концепция ГЧП предусматривает, что оба сектора сотрудничают с целью строительства и содержания объектов и оказания общественных услуг. По сути, это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом, создаваемый на определенный срок для осуществления конкретного проекта и прекращающий свое существование после его реализации»24.
Такая трактовка ГЧП логична с позиции управления рисками, однако ее узость заключается уже в том, что сроки создания ГЧП часто не ограничены конкретной датой или событием и могут носить бессрочный характер. Примером бессрочного способа может стать такая форма государственно-частного партнерства, как акционирование при условии сохранения доли акций в собственности государства или долевое участие частных инвестиций в уставном капитале государственных предприятий25.
Последней, важной точкой зрения, с которой так же необходимо дать определение ГЧП в данной работе, являются правовые позиции. Здесь сообразно привести определение ГЧП, сформулированное М.В. Влисовым: «Государственно-частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления»26. В целом определение Вилисова можно принять, однако упоминаемое равноправие государственного и частного секторов слишком расплывчато. Такие партнеры находятся в разных «весовых категориях», поэтому равноправие требует жесткой юридической фиксации.
Автор приводит собственную формулировку термина государственно-частного партнерства. По его мнению ГЧП – это комплекс организационных, экономических, юридических и социальных отношений, реализуемых между государственным и частным партнерами, реализация которой базируется на механизме трансформации правомочий собственности и юридически закрепленных интересов в целях осуществления эффективного государственного управления и максимизации прибыли от коммерческой деятельности.
Наиболее важными аспектами собственного определения автор считает следующее:
1)
ГЧП – это система отношений, в которых возможна трансформация правомочий собственности. Под правомочиями собственности автор в первую очередь подразумевает права управления и на доход, так как права владения, распоряжения и пользования уже достаточно четко сформулированы и мало поддаются изменению во времени.
2)
ГЧП работает по принципу юридического согласования интересов государственного и частного секторов, что подразумевает добровольность участия, равноправие сторон и наличие договорных отношений. При несоблюдении хотя бы одного из этих условий юридическое оформление отношений невозможно.
3)
Автор устраняет критическую ошибку, допущенную в большинстве рассмотренных ранее определений, которая заключается в игнорировании интересов частного бизнеса.
4)
В сформулированном автором определении нет указания на ограниченный срок действия ГЧП, т.к. он бывает как конечным, так и неопределенным.
Далее необходимо привести формы ГЧП и только после этого переходить к рассмотрению путей трансформации правомочий собственности. Наиболее полно существующий спектр форм ГЧП представлен двухуровневой классификацией С.В. Грицая, которая консолидирует российские и зарубежные модели партнерства. В рамках классификации С.В. Грицая все формы партнерства упорядочены по принципу степени участия частного сектора: от наименее низкой к максимально высокой.
Сервисные контракты27:
– контракты, по которым осуществляется прямая покупка государством оговоренной продукции, работ, общественных услуг или имущества у частных производителей для удовлетворения нужд государства;
– контракты технической помощи, заключаемые с частными компаниями на период решения конкретных государственных задач, с достижением которых у государства наблюдаются трудности, обусловленные, к примеру, отсутствием каких-либо ресурсов.
Управляющие контракты:
– контракт на обслуживание, по которому обслуживание объекта делегировано частному сектору;
– контракт на управление объектом, по которому управление объектом возлагается на частный сектор;
– контракт «под ключ» – когда функция государства ограничивается финансированием, а за проектирование, строительство и управление объектом отвечает частный сектор.
Аренда и временная передача прав:
– лизинг – лизингополучатель не принимает участия в строительстве (создании) объекта, а получает его от государства с обязанностями по обслуживанию, взиманию платы и осуществлением платежей государству за использование;
– соглашение о разделе продукции (СРП) предполагает добровольную передачу бизнесом части продукции государству в качестве платы за право участвовать в данном проекте;
– инвестиционный контракт обязывает государство на фиксированный контрактом срок отказаться от получения фискальных платежей, предоставляя тем самым частному бизнесу возможность использовать неполученные государством средства для реализации проекта, имеющего социально-экономический эффект.
Концессионное соглашение:
– ВОТ (Build-Operate-Transfer) – «строительство-эксплуатация- передача», является классическим вариантом концессии, в котором концессионер как правило на праве собственности осуществляет строительство и эксплуатацию объекта, после чего право собственности на объект переходит государству;
– ВТО (Build-Transfer-Operate) – «строительство-передача-эксплуатация» – это классическая концессия, когда концессионер строит объект, передает по завершению строительства право собственности на объект концеденту (государству) и только после этого концессионер получает объект в эксплуатацию;
– BOO (Build-Own-Operate) – «строительство-владение-эксплуатация». После строительства объекта право собственности на него остается у концессионера и он владеет объектом и эксплуатирует его бессрочно;
– BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) – «строительство-владение-эксплуатация-передача». Право собственности и право эксплуатации объекта концессионером ограничено контрактом во времени. По истечении установленного времени право собственности на объект переходит государству;
– ВВО (Buy-Build-Operate) – «покупка-строительство-эксплуатация» – это форма продажи объекта государством, при которой договором оговаривается обязанность концессионера по восстановлению или расширению существующего объекта с целью эффективного управления им.
Акционирование – форма совместных предприятий, в которых участвуют в долевом соотношении как частный капитал, так и государство.
Ниже, на рисунке отражена схема трансформации правомочий собственности в зависимости от формы ГЧП.
Рисунок 1.4.1.: Трансформации правомочий собственности в ГЧП.
Данная схема не уникальна, так как мировая практика настолько обширна, что не позволяет выработать единую классификацию.
Далее рассмотрим отличительные признаки ГЧП.
Таблица 1.4.1. Отличительные признаки ГЧП
«Государственно-частное партнерство в научной и инновационной сфере»
«Экономические основы государственно-частного партнерства»
Сторонами партнерства должны быть как государство, так и частный сектор
Сторонами партнерства должны быть как государство, так и частный сектор
Юридическое оформление отношений сторон ГЧП
Взаимоотношения сторон ГЧП зафиксированы в официальных документах
Равноправный характер отношений сторон
Равноправный характер отношений сторон ГЧП
Партнеры имеют согласованные цели, государственные интересы четко конкретизированы
Стороны ГЧП имеют согласованные цели, государственные интересы четко конкретизированы
Стороны ГЧП объединяют свои ресурсы (капиталы, персонал, оборудование, информацию) для достижения согласованных целей
Стороны ГЧП объединяют свои вклады для достижения общих целей
Партнеры совместно участвуют в принятии решений
Стороны ГЧП распределяют между собой как расходы, так и риски и участвуют в использовании полученного продукта
Стороны партнерства распределяют между собой как расходы, так и риски и участвуют в использовании полученного продукта
В качестве итога данного параграфа остановимся на принципах ГЧП.
Автор считает, что для реализации механизма ГЧП наиболее важны следующие принципы:
1)
Принцип общественной значимости – обуславливает создание ГЧП с целью удовлетворения интересов общества при условии извлечения максимальной прибыли, а так же предполагает вовлечение общественности в обсуждение проектов ГЧП.
2)
Принцип проектной срочности – означает конкретизацию сроков создания объектов, окупаемость и возвратность инвестиций, коммерческую выгоду инноваций и в целом партнерства, для осуществления чего необходимы четко разработанные инструменты контроля и ответственности.
3)
Принцип доверительного управления – подразумевает справедливый механизм перераспределения правомочий собственности; установление нормы прибыли исходя из объема инвестиций, порядок расчета сторон; распределение рисков и ответственности на всех стадиях партнерства; целевое использование средств на этапах как инвестиций, так и эксплуатации; заключение юридического соглашения между сторонами.
4)
Принцип социально-экономической инновационности. Каждый проект ГЧП по-своему уникален. По словам В. Иноземцева «инновации – это не чье-то знакомство с хорошо известными технологиями, а создание качественно новых технических решений»
28
. При чем не имеет значения является ли задачей проекта создание научно-инновационных открытий или нет, каждый проект ГЧП инновационен по своей сути, так как несет в себе создание и внедрение новых решений социально-экономических проблем страны.
1.5. Зарубежный опыт развития и функционирования государственно-частного партнерства
Ведущие развитые страны мира последнее столетие стабильно на несколько лет опережают Россию в экономическом развитии, поэтому опыт этих стран интересен для нашей страны как возможность определения стратегии собственного развития. Зарубежный опыт функционирования ГЧП на сегодняшний день весьма обширен и охватывает все большее число отраслей социальной и экономической сферы. Эффективно работают зарубежные партнерства в транспортной отрасли (строительство и эксплуатация автомагистралей и железных дорог, портов, аэропортов, трубопроводов), в сфере обслуживания населения (образование, медицина, рекреационный отдых), жилищно-коммунальном комплексе (водо- и электроснабжение, утилизация отходов, очистные сооружения), в обороне страны.
Лидерами по созданию и функционированию ГЧП в развитых странах являются железнодорожный и автомобильный транспорт, водоснабжение и здравоохранение. Данные о сферах применения ГЧП в разрезе стран приведены в таблице 1.5.1.
Таблица 1.5.1. Сферы использования механизмов ГЧП в странах мира.
Страна\ отрасль
Автодороги
Ж/дороги
Водоснабжение
Офисы
Переработка отходов
Энергетика
Здравоохранение
Образование
Оборонная промышленность
Пенитенциарная система
Космос
Австрия
X
X
X
X
V
X
X
Бельгия
V
X
X
X
V
Великобрита-ния
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Германия
X
V
X
X
X
X
X
X
Голландия
X
V
V
Греция
X
X
V
V
Ирландия
X
X
X
X
X
X
V
X
X
X
Испания
X
X
X
X
Италия
X
X
V
X
X
Канада
X
X
X
X
X
X
V
V
X
X
Португалия
X
V
X
V
V
V
США
X
X
X
X
X
X
Финляндия
X
V
X
X
V
X
Франция
X
X
X
V
Южная Африка
Х
Х
V
V
X
Примечание:
«x» – проекты завершены
«v» – проекты на стадии подготовки или реализации
Анализ данных таблицы позволяет отметить, что большее развитие ГЧП получило в США, Канаде, Великобритании и Германии. Немного отстает от этой четверки Ирландия, схожая по политике в сфере ГЧП с Великобританией, и стоит обратить на эту страну особое внимание. Ниже в таблице приведены статистические показатели программ ГЧП в Ирландии.