В российской экономике цифровые подходы и технологии в сфере государственного управления находятся на этапе активного развития и осмысления практического опыта применения. Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что организация единых цифровых информационных платформ, использование сквозных цифровых технологий формирует условия для повышения качества государственного управления на основе горизонтальной интеграции и эффективного взаимодействия государственных органов управления на различных уровнях исполнительной власти. Методология формирования цифрового правительства, по своей сути, создает предпосылки для развития стратегического планирования на базе межведомственных цифровых информационных платформ. Таким образом, речь идет о создании условий для трансформации институтов государственного управления в сторону модели публичного управления, предполагающей формирование «объединенного» цифрового правительства, способного на принципах транспарентности и партнерства комплексно решать макроэкономические задачи стратегического развития страны.
Наряду с рассмотренным комплексом необходимых мер для нивелирования возникающих рисков и ограничений при проведении современных цифровых преобразований в сфере государственного управления представляется важным выделить основополагающие риски институционального характера. Как показал проведенный анализ, существуют институциональные факторы, препятствующие как цифровизации, так и росту экономики в целом. В первую очередь это сложившиеся дисфункции в системе государственного управления, влияющие на механизмы целеполагания и определения задач при проведении институциональных реформ, в том числе в сфере управления государственным имуществом, государственными ресурсами.
Таким образом, цифровая трансформация системы государственного управления как национальный приоритет должна быть дополнена разработкой и реализацией концепцией реформирования и развития институциональной среды государственного управления. Применительно к системе государственного управления объектами государственного имущества, публичными закупками мы можем рассматривать качество управления как характеристику результатов управленческой деятельности и как институциональную характеристику самой системы управления. Выступая одновременно субъектом и объектом преобразований, институты государственного управления являются важнейшим элементом и драйвером реализации стратегических задач российской экономики.
Глава 2
Институциональная среда современной модели управления государственным имуществом: этапы формирования и направления развития8
Одной из ключевых задач нашего исследования является разработка концептуальных подходов к реформированию институтов государственного управления с учетом основных вызовов современности, среди которых – низкое качество управления государственным имуществом. Для этого необходимо ответить на следующие ключевые вопросы. Каким образом сформировалась и в связи с чем доминирует такая институциональная среда управления государственным имуществом, которая генерирует ограничения и препятствует повышению качества государственного управления? Насколько обоснована позиция рассмотрения приватизации как основного института эффективного использования государственного имущества? Какие последствия может иметь ее последовательное пролонгирование без учета стратегических приоритетов и вызовов в развитии российской экономики?
В этой связи представляется важным провести анализ эволюции подходов, инструментов и механизмов управления государственным имуществом в современной России, включая теоретические аспекты управления и практические результаты. Существенно вычленить институты управления, которые содействуют или, напротив, препятствуют повышению качества управления государственным имуществом. В данной монографии исследуется казна, Государственная программа управления федеральным имуществом, внутри же самой системы госуправления акцент сделан на вопросах подготовки кадров. Результаты исследования изложены во II и III главах монографии.
Обозначим, что мы подразумеваем под основными категориями, которыми авторы оперируют в изложении результатов своих исследований.
1. В качестве объекта исследования выступает государственное имущество. При этом категория «государственное» включает федеральное государственное имущество, имущество субъектов РФ, а также муниципальное имущество, поскольку для целей данного исследования их разграничение не имеет существенного значения.
2. Мы принимаем во внимание различия между категориями «государственная и муниципальная собственность» и «государственное и муниципальное имущество». Следует отметить, что разработчики нового законопроекта [31] о государственном и муниципальном имуществе, который мы рассмотрим далее в рамках нашего исследования, выбрали имущественный аспект, обозначив это в том числе в названии. Мы придерживаемся данной позиции, так как в этом случае возникает прикладной аспект проблемы, а не политэкономический9.
3. В своем исследовании мы базируемся на понятиях закрепленного и незакрепленного имущества, заложенных в Гражданском кодексе РФ. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (статьи 294, 296). Тут же дается трактовка казны: «Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».
На наш взгляд, за годы российских реформ ошибки в концептуальных подходах в области управления государственным имуществом приняли устойчивую форму, препятствуя тем самым каким-либо позитивным изменениям в данной сфере. Для проверки выдвигаемой гипотезы был проведен ретроспективный анализ законодательных и нормативных актов в области управления государственным имуществом. Исследование формирования институциональной среды современной модели управления государственным имуществом позволило выделить несколько этапов.
2.1. Концептуальные подходы к реформированию модели управления государственным имуществом на этапе перестройки (1985–1991 гг.)
Перестройка стартовала в 1985 г. с целью реформировать систему государственного социализма. Масштаб экономических проблем, с которыми столкнулась страна в конце 80-х годов прошлого века, был таков, что вопроса о частной и общественной собственности нельзя было избежать ни в теории, ни на практике. Проанализируем новые экономические институты этого периода, которые положили начало формированию новой институциональной среды современной модели управления государственным имуществом.
Полное хозяйственное ведение. Первые попытки решения накопившихся экономических проблем предпринимались в рамках социализма как политической системы: предлагалось расширить правила игры и дополнить стандартный набор социалистических институций отдельными рыночными элементами. Так, в частности, появилась категория «полного хозяйственного ведения», введенная законом о собственности в СССР (Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-I «О собственности в СССР») [32] в отношении всех (тогда еще государственных социалистических) предприятий. В соответствии с этой категорией имело место следующее распределение полномочий между государством и предприятием: «предприятие владеет, пользуется и распоряжается указанным имуществом и по своему усмотрению совершает в отношении него любые действия, не противоречащие закону… Государственные органы решают вопросы создания предприятия и определения целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, осуществляют контроль за эффективностью использования и сохранностью вверенного ему государственного имущества и другие правомочия» (ст. 24). При этом «прибыль, остающаяся у государственного предприятия после уплаты налогов и других платежей в бюджет (чистая прибыль), поступает в распоряжение трудового коллектива предприятия» (ст. 25).
Данные положения органично дополнялись положениями закона о предприятиях в СССР (Закон СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-I «О предприятиях в СССР»), в соответствии с которым «прибыль, остающаяся у предприятия после уплаты налогов и других платежей в бюджет (чистая прибыль), поступает в полное его распоряжение. Предприятие самостоятельно определяет направления использования чистой прибыли, если иное не предусмотрено уставом. Государственное воздействие на выбор направлений использования чистой прибыли осуществляется через налоги, налоговые льготы, а также экономические санкции» (ст. 21).
Поскольку возможность распоряжаться имуществом распространялась на все имущество предприятия, включая основные фонды, а эффективно реализовать права собственника (в том числе, например, право контроля) у государства, то есть у его представителей – должностных лиц вышестоящих органов, не было ни физической возможности, ни стимулов и желания, de facto право полного хозяйственного ведения, по сути, не отличалось от права собственности. Как отмечает венгерский историк и экономист Т. Крауш: «В рыночной экономике «собственник формальный» становится «реальным», когда интересы собственника заменяют собой интересы производителя»10 [34, с. 29]. В данном случае наблюдалась обратная картина: интересы пользователя заменили собой интересы собственника.
Государство устранилось от выполнения функции собственника, добровольно отказавшись от получения и присвоения результатов финансовой деятельности и ограничив свои поступления налогами. В этот период появляется бюджетная проблема, в основе которой лежит правовая коллизия между правами (возможностями) и ответственностью: с одной стороны, руководство предприятия могло распоряжаться имуществом предприятия по своему усмотрению, но в случае убытков они относились на государство как на конечного собственника. Это привело, например, к тому, что директора предприятий массово продавали выпускаемую предприятием продукцию по заниженным ценам (зачастую гораздо ниже себестоимости) принадлежащим им же кооперативам, а уже последние реализовывали ее вовне по рыночным ценам. Убытки относились на государство, а прибыль оседала в кооперативах.
Таким образом, расширение хозяйственной самостоятельности предприятий посредством «полного хозяйственного ведения» не привело к повышению эффективности деятельности государственных предприятий и решению народно-хозяйственных проблем.
Введенное в Гражданский кодекс и действующее ныне право хозяйственного ведения (ст. 295 ГК РФ) – это правопреемник права полного хозяйственного ведения и отличается от последнего лишь невозможностью распоряжаться недвижимым имуществом.
Модель управления государственным предприятием в соответствии с законом об аренде. Незадолго до введения модели полного хозяйственного ведения, также «в целях… повышения эффективности… народного хозяйства» принимается закон об аренде и арендных отношениях в СССР (Закон СССР от 7 апреля 1989 г. N 1529-I «Об аренде и арендных отношениях в СССР») [33]. Данный закон распространяет возможность легитимных арендных отношений на средства производства, когда целью отношений аренды является хозяйственное пользование, а объектами аренды могут выступать земля, природные объекты, имущество государственных предприятий» (ст. 1). То есть в соответствии с законом об аренде государственному предприятию разрешалось прекратить (полностью или частично) свою хозяйственную деятельность и получать доходы, сдавая свое имущество в аренду.
Закон декларирует равноправие сторон при заключении договора аренды (ст. 8), однако в действительности предоставляет арендаторам чрезвычайно широкие права, в том числе позволяя им действовать, невзирая на интересы, и даже против интересов, арендодателя (то есть государственного предприятия), и таким образом ущемлять его права. Например: «При аренде имущества предприятия в целом арендатор имеет право на возмещение расходов, произведенных им на улучшение арендованного имущества, независимо от разрешения арендодателя на такое улучшение, если иное не предусмотрено законом или договором» (ст. 3).
Существенно то, что авторы закона использовали термин «аренда», вложив в него содержание, отличное от того, что в мировой практике обычно понимается под данной категорией. Согласно закону, «в договоре аренды… может быть предусмотрено, что… арендованное имущество… по истечении определенного договором срока переходит в собственность арендатора при условии, что стоимость этого имущества полностью покрывается выплаченной арендной платой» (ст. 3).
Между тем, аренда – это срочное и возмездное пользование имуществом. Срок договора может быть разный (бывают и бессрочные договора), но аренда непременно предполагает регулярные периодические платежи за пользование этим имуществом (а если право пользования (но не право собственности) покупается одномоментно и бессрочно, то это не аренда, а сервитут). И самое главное, что и в отношениях аренды, и в отношениях сервитута титул собственника не подлежит передаче. То есть аренда, в трактовке законодателей 1989 г., являлась такой моделью управления государственным предприятием, которая, по сути, является его замаскированной продажей и de facto формой приватизации.
При этом для государства результаты приватизации посредством аренды с последующим выкупом существенно отличаются от приватизации посредством, например, акционирования: в последнем случае доходы от продажи предприятия идут в бюджеты соответствующих государственных или муниципальных органов. Использование же аренды с последующим выкупом в качестве инструмента приватизации имело для госбюджета только негативные последствия: в госбюджет в качестве компенсации не поступало и не могло поступить ничего.
Говорить о немедленном повышении эффективности предприятий после смены владельца было преждевременно: эффективность в период первоначального накопления капитала определяется не интенсивностью использования имеющегося имущества, а скоростью приобретения нового имущества. А приобретение имущества – это процесс перераспределения, а не создания собственности, – вопрос, к экономической эффективности отношения не имеющий.
Модель управления государственным предприятием в соответствии с программой «500 дней», подготовленной под руководством С.С. Шаталина 11.
Первой последовательной концепцией по переходу к рыночной экономике была программа «500 дней» С.С. Шаталина. Как и большинство документов того времени, она не свободна от популистской риторики: институт рынка изображен в ней как панацея и самим фактом своего существования призван излечить больную постсоветскую экономику, а приватизация – как «возвращение собственности народу» и «восстановление социальной справедливости».
Кардинальная перестройка института собственности была одним из ключевых пунктов программы. В качестве основных мер предлагались разгосударствление и приватизация. Под разгосударствлением понималось сохранение государства в качестве юридического собственника предприятия при снятии с него функции оперативного управления, передача соответствующих полномочий на уровень предприятий, замена вертикальных связей горизонтальными. Приватизация предполагала смену собственника путем продажи или передачи государственной собственности экономическим субъектам.
Программа «500 дней» явилась первым документом, системно излагавшим видение группы советских ученых не только процесса перехода к рынку, но и места государственного имущества и методов управления государственными предприятиями в рыночной экономике.
Выделим основные положения программы.
1. По мнению авторов программы, приватизация, или, как минимум, хозяйственная самостоятельность (разгосударствление), является необходимым и достаточным средством для повышения эффективности как отдельного предприятия, так и экономики в целом.