2. В качестве основного метода «управления» государственными предприятиями было предложено максимально возможное сокращение государственной собственности (в собственности государства должны остаться только предприятия, приватизация которых непосредственно скажется на выполнении государством своих функций).
3. Полномочия государства как владельца государственных предприятий максимально редуцированы. Рекомендуется ограничить масштабы влияния вопросами назначения руководителей, распределения прибыли, увеличения акционерного капитала.
4. Основным критерием эффективности любого предприятия, в том числе государственного, являются финансовые результаты его деятельности, изменение стоимости его активов. Менеджмент предприятия несет ответственность за результаты перед владельцами предприятия (в том числе перед государством как собственником).
5. Основным критерием оставления предприятия в государственной собственности является выполнение данным предприятием конкретных государственных функций.
Однако в программе не упоминается, что в условиях экономической свободы и стремления предприятий к максимизации прибыли и своих финансовых активов государственное предприятие должно добросовестно выполнять возложенные на него государством функции и, более того, выполнение предприятием возложенных на него функций должно быть эффективным. Выполнение этих функций, наряду с прибылью и иными финансовыми результатами, должно рассматриваться как один из основополагающих критериев его деятельности, вероятно, даже более важным критерием, чем критерий максимизации прибыли.
Проведенные исследования позволяют нам говорить о том, что современная концепция управления государственным имуществом оперирует идеями, в большинстве своем заложенными еще в программе «500 дней». И как следствие этого, заложенные в программе противоречия в отношении управления государственным имуществом сохраняются по сей день.
2.2. Система управления государственным имуществом в 1991–2013 гг
В декабре 1990 г. МВФ, ВБ, ОЭСР и другие международные организации подготовили доклад «Экономика СССР. Выводы и рекомендации», в котором предусматривалась приватизация государственной собственности при условии радикальной либерализации цен. Ключевым шагом, обеспечившим возможность приватизации, стал закон «О собственности в РСФСР» (вступивший в силу 1 января 1991 г.), принятый Верховным Советом РСФСР. Он впервые ввел понятие «частная собственность» и провозгласил равноправие всех форм собственности [33]. В отношении собственности государственных предприятий там было закреплено право полного хозяйственного ведения (ст. 24) и поступление чистой прибыли в распоряжение трудового коллектива (ст. 25). Аналогично имущество государственного учреждения являлось собственностью государства и находилось в оперативном управлении этого учреждения (организации) (ст. 26).
Приватизация – широкомасштабный процесс, который был закономерным в тот период, так как переход к рыночной экономике в качестве необходимого условия требовал передачу «общенародной» социалистической собственности в частные руки. Разгосударствление и распад значительной части государственного сектора крайне усложнили выполнение государством его функций. «Это потребовало пересмотра принципов и приоритетов в сфере управления и распоряжения государственной собственностью, совершенствования институтов и механизмов государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики, повышения экономической эффективности использования государственного имущества в условиях развивающихся рыночных отношений» [35, с. 90].
Для решения накопившихся проблем в этой области в 1999 г. разрабатывается и принимается «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 г. № 1024) [36], а также региональные законы об управлении собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью. В Концепции впервые утверждается новый системный подход к управлению государственным имуществом, определены основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере использования государственного имущества. В частности, Концепция предусматривала увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью, оптимизацию структуры государственной собственности, совершенствование управления и контроля за государственной собственностью и др. Вторая часть Концепции была посвящена приватизации. Однако Концепция не рассматривала приватизацию как самодостаточный универсальный инструмент повышения эффективности экономики. Напротив, в ней было зафиксировано иное понимание роли приватизации по сравнению с пониманием начала 1990-х: «Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9 процента предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут: не сформирован широкий слой эффективных частных собственников; структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий; в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках. Для устранения перечисленных негативных тенденций необходимо изменить приоритеты государственной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом… Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с настоящей Концепцией является кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно – хозяйственного комплекса в целом» (ч. 2, ст. 1).
Таким образом, Концепция включала в себя достаточно большой потенциал для развития экономики страны. Для практической реализации Концепции необходимо было незамедлительно разработать и законодательно утвердить инструменты ее реализации. Однако это было сделано с задержкой по времени, и только в 2013 г. была разработана и принята государственная программа по управлению федеральным имуществом [37].
За этот период произошла трансформация концептуальных подходов к управлению государственным имуществом – произошло закрепление позиции широкомасштабной приватизации, несмотря на провалы при ее реализации. Это нашло отражение как в основах государственной программы по управлению федеральным имуществом, так и в методологических аспектах управления государственным сектором в целом12.
2.3. Трансформация государственного cектора как объекта управления (2013–2019 гг.)
На протяжении всего периода реформ существуют споры вокруг масштабов и эффективности государственного сектора вообще, и российского в особенности. Данный вопрос неразрывно связан с концептуальными подходами к приватизации, поэтому он острый и актуальный. Здесь мы не рассматриваем теоретические подходы к понятию «государственный сектор», так как это является отдельным предметом серьезных исследований. Однако мы отмечаем, что не существует единого мнения по данному вопросу и существуют различные взгляды на его сущность и структуру. Глубокий критический анализ теоретических подходов российских исследователей представлен в работе Е.М. Балацкого и В.А. Конышева [38]. В целях нашего исследования важным является то, что «государственный сектор экономики – это некая часть, «кусок» национальной экономики, которая состоит из множества хозяйственных субъектов» [38, с. 9]. Тем самым, существуют свои отношения между субъектами данного сектора, имеет место синергетический эффект работы государственных предприятий, если их рассматривать как часть государственного сектора, полнее проявляются функции государства, направленные на создание общественных благ. На наш взгляд, это присуще любому теоретическому подходу к государственному сектору.
Аналогичная ситуация и множественность теоретических подходов у западных экономистов. Систематизация научных позиций западных ученых по отношению к государственному сектору и выбору критериев оценки его масштабов представлена в работе И.И. Смотрицкой и С.С. Шувалова [112], где авторы отмечают, что «существуют, как минимум, три альтернативные концепции: концепция функций; концепция собственности; концепция контроля… Наиболее распространенным в настоящее время можно считать определение ОЭСР, в котором в той или иной степени учитываются все три концепции с акцентом на концепции контроля» [112, с. 103]
Отсутствие единой позиции в теоретических подходах к понятию «государственный сектор» влечет за собой вариативность и в подходах к определению категорий, заложенных в законодательных и нормативных актах, а отсутствие четкой методологии к оценке размера госсектора естественным образом блокирует возможность полноценного анализа и прогнозирования его функционирования и развития. Как следствие, может формироваться неправильная идеология, которая найдет свое отражение в государственной политике по приватизации. Непосредственным результатом подобных ошибок является появление зауженных схем и концепций управления не только государственным сектором, но государственной собственностью и всей национальной экономикой.
Поэтому очень важно проанализировать формирование правового каркаса институционального поля по управлению государственным сектором, выявить проблемы с целью дальнейшего их устранения.
Основу государственного сектора составляет государственная собственность, понятие и структура которой закреплена в Гражданском кодексе РФ. В соответствии с Гражданским кодексом РФ, являющимся основополагающим документом, ст. 214 гл. 13 ГК РФ (Право государственной собственности): «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296)». Тут же дается трактовка казны: «Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».
Таким образом, Гражданский кодекс дает структуру собственности и в нем одновременно указывается имущественный аспект государственной собственности, т. е. имущество, которое закрепляется за предприятиями, либо не закрепляется и составляет казну.
До 2014 г. государственный сектор экономики традиционно рассматривался как целостный объект управления. Так, в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации под государственным сектором экономики предлагается понимать «совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (далее именуются – унитарные предприятия), государственными учреждениями (далее именуются – учреждения), государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс».
Следует отметить, что состав государственного сектора экономики РФ впервые был дан ранее в документе правительства «О прогнозе развития государственного сектора» [39], принятом в соответствии с законом о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития [40] (данный закон был отменен принятием закона о стратегическом планировании № 172-ФЗ в 2014 г.) [41].
В данном документе были зафиксированы следующие критерии отнесения хозяйственных субъектов к государственному сектору: государственные унитарные предприятия, в том числе казенные; государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (долей) находятся в государственной собственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.
Как видно из сопоставлений текстов двух документов – Концепции и Постановления о прогнозе государственного сектора – между ними есть несоответствие в определении государственного сектора. В Концепции государственный сектор рассматривается как совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными предприятиями, а в документе о прогнозе развития государственного сектора указаны критерии отнесения хозяйственных обществ к государственному сектору.
Безусловно, по данному составу возникает ряд вопросов относительно дочерних предприятий материнских компаний, входящих в госсектор, объектов, находящихся в доверительном управлении и аренде частных хозяйственных структур. Но несмотря на некоторые юридические коллизии, около 15 лет публиковались Росстатом данные по госсектору, и по данным Росстата в дальнейшем различными специалистами очень подробно анализировалась динамика и структура акционерных обществ, в капитале которых участвовало государство (включая использование специального права «золотая акция»), исходя из размера доли государства. Анализировался удельный вес госсектора в экономике. Доля госсектора определялась по отдельным показателям: объем произведенной промышленной продукции (работ, услуг); выпуск продукции сельскохозяйственными предприятиями; объем строительных работ; пассажирооборот организаций транспорта; объем платных услуг, оказываемых населению, и пр. Также оценивался прогноз развития государственного сектора.
Трансформация понятия государственного сектора как объекта управления (в том числе и как объекта статистического учета) началась в начале 2015 г. – после принятия государственной программы по управлению федеральным имуществом в том числе, что нашло отражение и в регламентации статистического учета [42]. Этим же документом было отменено постановление «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации».
Во вновь принятом документе о статистическом наблюдении понятие государственного сектора исчезло, было введено понятие государственного имущества хозяйствующего субъекта. В Постановлении № 72 указано, что в целях совершенствования статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом Правительство Российской Федерации утверждает систему показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом и формирования статистического наблюдения.
Новым документом также было установлено, что для целей формирования статистического наблюдения за эффективностью управления государственным имуществом к хозяйствующим субъектам относятся: (1) государственные унитарные предприятия, в том числе казенные; (2) государственные учреждения – автономные, бюджетные и казенные; (3) хозяйственные общества, в уставном капитале которых есть акции (доли), находящиеся в государственной собственности; (4) акционерные общества, в отношении которых Российская Федерация или субъекты Российской Федерации обладают специальным правом на участие в управлении («золотая акция»). Как видно из предложенных в Постановлении № 72 критериев отнесения к предприятиям с государственным участием, порог в 50% отменен, введено понятие «специальное право на участие в управлении» и другие понятия, характеризующие корпоративные отношения государства. Также была утверждена система показателей для оценки статистического наблюдения и оценки эффективности управления государственным имуществом.
Сформировавшаяся на сегодня институциональная среда не прозрачна и не структурирована, имеет противоречивые механизмы управления и обладает дырами в правовом контуре. Вследствие этого, государственный сектор экономики как целостный объект системы государственного регулирования, включающей как методические подходы к формированию и оценке государственного сектора, так и статистическое его наблюдение, выпал из данной системы управления: формально он не обозначен в нормативных и законодательных документах.