Владимир Милославский
Государственно-частное партнерство как фактор политической стабильности и социального развития
Введение
Взаимодействие государства и бизнеса для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным государственно-частное партнерство (ГЧП) стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической ситуации затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. Общество, как и природа, находится в постоянном изменении, с переменами социальных явлений, их элементов и структур, связей, взаимодействий и отношений из одного состояния в другое. При этом социальное развитие общества – это результат разрешения социальных противоречий: прогресса и регресса, старого с новым, нарождающегося с отмирающим, что, в свою очередь, сопровождается как возникновением новых общественных отношений, институтов, норм, ценностей, качеств личности и т. д., так и исчезновением того или иного явления, либо его элемента. С одной стороны, социальные противоречия являются источником социального развития, с другой – порождают новые проблемы, социальное напряжение, конфликты, кризисные явления. В соответствии с динамичными изменениями, необходима и оперативная реакция власти на эти изменения, ответы на запросы общества, поиск новых решений для действующих политических режимов, властных и бизнес элит, что приводит к их кооперации для обеспечения населения более качественными услугами: социальным обслуживанием, качественной социальной инфраструктурой, создание и регулирование новых социальных взаимоотношений.
Значительную роль в развитии общества играет социальная сфера (социальная инфраструктура), к которой традиционно относят системы образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения и физической культуры – что всегда относится к элементам государственной политики и механизмам влияния на общество. Однако сегодня представление о социальной сфере существенно расширилось. Теперь под социальной сферой понимается вся совокупность отраслей, предприятий, организаций, которые непосредственно контактируют с человеком, а, следовательно, влияют на него, изменяют его, порождая новые качества личности и новые общественные отношения, и политической власти (в лице государства и его институтов) и экономической элиты, для сохранения власти необходимы новые формы взаимодействия как в связке бизнес-власть, так и по отношению к населению в целом, для удовлетворения общественных запросов, контролировать градус социальной напряженности, обеспечивая общественную и политическую стабильность.
Неразвитость инфраструктуры препятствует экономическому развитию страны, негативно влияет на качество оказываемых населению услуг, снижает темпы роста предпринимательской активности – что в целом повышает градус политической нестабильности. Согласно проведенным исследованиям, рост инвестиций в инфраструктуру оказывает наибольшее влияние на благосостояние бедных слоев населения, чей уровень доходов с улучшением инфраструктурной обеспеченности увеличивается быстрее, чем растут общие доходы населения, что снижает общий уровень недовольства общественной сферой, что отражается на политической стабильности режима[1].
Учитывая значимость состояния инфраструктуры, большинство стран создают и модернизируют объекты инфраструктуры за счет бюджетных ассигнований. В первую очередь государство финансирует: строительство дорог, создание объектов коммунальной инфраструктуры, создание и модернизацию социальной инфраструктуры и т. д. При этом для полного удовлетворения спроса на инфраструктурные инвестиции, как показывает практика, одних только государственных ресурсов недостаточно. Большинство стран мира, не зависимо от уровня развитости их экономик и политической системы, стараются реализовывать инфраструктурные проекты с привлечением внебюджетных средств и частных инвесторов, что значительно снижает нагрузку на бюджет. Повышая качество и эффективность использования населением объектов социальной инфраструктуры, государство снижает негативные общественные настроения вследствие чего политическая ситуация стабилизируется.
Высокие темпы развития технологий наложили отпечаток на все стороны жизни общества, в том числе и на сферу взаимодействия власть-бизнес вытекающих в формат деятельности ГЧП. Стремительными темпами возрастает объём и качество социальных изменений, что в итоге влияет на социальную сферу (социальную инфраструктуру) Государственно частное партнерство – одно из потенциально ключевых направлений государственной политики, средство влияния на социальную среду и инвестиционные потоки не только своей страны, но и изменение имиджа и получение инвестиционной поддержки от других государств. Привлекая внешние партнерства и их средства, укрепляя связи, повышается уровень взаимного доверия на международной арене, который может выступать дополнительным рычагом геополитики.
В этой связи исследование опыта государственно-частного партнерства чрезвычайно актуальны, поскольку позволяют выявить основные закономерности изменений в взаимоотношениях власти и бизнеса, логику становления государственно-частного партнерства, средств и методов как самостоятельного инструмента изменения, социальной инфраструктуры для укрепления политической стабильности, за счет удовлетворения потребностей населения, и снижения уровня общественного недовольства. Особенную актуальность данное явление носит по следующим причинам:
1. Российская Федерация провозглашается – социальным государством.
2. Углубление и расширение экономического кризиса, вызванного внутренними и внешними причинами, что в свою роль сказывается на политической стабильности.
3. Правительство России провозглашает развитие инновационной экономики, привлечении инвестиций в социальную сферу, либерализацию бизнес среды, повышение качества уровня жизни населения, улучшение инвестиционного климата РФ на международной арене.
4. Государство несет большую бюджетную нагрузку в областях социального обеспечения и социальных гарантиях.
Данное направление исследования также актуально, так как соотносит качество жизни населения и его удовлетворенность, которое может быть улучшено посредством реализации инфраструктурных проектов. Такие проекты реализуются бизнесом и властью на основе модели ГЧП, как общепризнанной эффективной мировой практике. Однако данную тему исследуют в основном с экономических позиций, без соотношения с качеством жизни населения и политической стабильность: стабильность или слабость политического режима, которая зависит от удовлетворенности населения качеством жизни и предоставляемых услуг социального значения.
Обозначенная проблема далеко не нова и является предметом научных исследований многих ученых, как российских, так и зарубежных. Стоит отметить, что государственно-частное партнерство, как феномен, интересна не только политологам, социологам, психологам, журналистам, но и работникам социальной сферы, представителям бизнес сообщества, аналитикам различных процессов, как теоретиков, так и практиков, что обуславливает неоднозначность определений и подходов к понятию «государственно-частного партнерства».
Для анализа государственно-частного партнерства как фактора общественной и политической стабильности наиболее значимыми стали исследования С. Е. Литовченко, В. А. Евсеев, А. Е. Дынин, А. Д. Нефедьев, Я. В. Семенов, Сычева И. В., Найденов Д. А. В отечественной литературе по теме государственно-частного партнерства и его финансовых механизмов наиболее значимыми являются работы В. Г. Варнавского, А. В. Клименко, В. А. Королева, В. А. Кабашкина, В. В. Максимова, С. А. Рожковой, М. А. Дерябиной, М. В. Клиновой, А. В. Баженова и др.
В зарубежной литературе по теме ГЧП можно отметить работы Е. Йескомба, Д. Делмона, М. Джеррарда, А. Эсташа, Б. Акинтоби, а также материалы и публикации специалистов Всемирного банка, Международного валютного фонда, консалтинговых организаций, ведомств, ответственных за реализацию и экспертизу проектов ГЧП в зарубежных странах.
Вопросам государственных финансов, проектного финансирования, финансового менеджмента, являющихся методологической основой финансирования проектов ГЧП, посвящены труды Р. Брейли, С. Майерса, Ц. Боди, Р. Мертона, Ю. Бригхема, Л. Гапенски, П. Л. Виленского, И. Я. Лукасевича, Т. В. Тепловой, Г. Б. Поляка, В. Н. Лившица, С. А. Смоляка и др.
Несмотря на высокую степень разработанности проблемы финансирования проектов ГЧП за рубежом, данная тема требует детального анализа и обобщения с позиций специфики российской политики и экономики. В последние годы наблюдается повышенный интерес к данной тематике в российской научной среде, средствах массовой информации, органах государственной власти федерального и регионального уровня. Вместе с тем, имеющиеся публикации носят в основном теоретический, фрагментарный характер, и также совершено не затрагивают политическую и общественно-значимую реальность вопроса ГЧП и эффект влияния ГЧП на политическую стабильность и общественное развитие.
1. Основные современные теоретические взгляды на государственно-частное партнерство
Помимо изучение многомерности современного феномена государственно-частного партнерства с точки зрения научной теории, данное исследование имеет важное практическое значение, так как рассмотрение опыта предыдущих этапов становления ГЧП помогает спрогнозировать дальнейшие изменения, их качество и объем, скорректировать политику гармонизации общественных отношений, целенаправленную политику экономии бюджетных средств, формирования новых внутренних рынков и гармонизации общественных отношений, что крайне актуально как в кризисное время, так и при его отсутствии.
Между тем, осознание механизма ГЧП как фактора развития социальной инфраструктуры и повышения уровня жизни населения, стоит рассматривать, как один из возможных механизмов для стабильности политического режима и снижение политической напряженности. Однако если рассматривать более широкий эффект от реализации эффективной политики ГЧП и в области ГЧП, возможно получение дополнительного эффекта по широкому кругу применения:
1. Рост качества жизни населения посредством реализации инфраструктурных проектов ГЧП;
2. Рост малого и среднего бизнеса посредством реализации малых проектов ГЧП, обучения населения экономической грамотности с привлечением частного эффективного бизнеса и государства;
3. Повышение конкуренции между предпринимателями при участии в государственных закупках на поставку необходимых товаров и услуг при реализации инфраструктурных проектов ГЧП;
4. Рост количества рабочих мест посредством роста количества участников малого и среднего бизнеса, обслуживающего персонала инфраструктурных объектов;
5. Развития экономик субъектов РФ и муниципальных образований посредством роста региональной активности малого и среднего бизнеса;
6. Снижение бюджетной нагрузки посредством вовлечения новых субъектов бизнеса из числа неработающих граждан, снижение выплат по нетрудоустройству, вовлечение инвестиций от бизнеса в региональные и муниципальные проекты;
7. Эффективная трата государственных средств: посредством реализации проекта, возможности совместной реализации проектов в связке: государство – бизнес – общество, мониторинга со стороны бизнеса и общественности в трате бюджетных средств;
8. Рост инвестиционной привлекательности РФ, включение бизнеса в социально-значимые проекты, посредством улучшения законодательства, развития инфраструктуры и вовлеченности населения в процессы развития экономики и гражданского сектора;
9. Развитие инновационных сегментов экономики посредством вовлечения новейших технологий, которые использует крупный бизнес, и трансляции их опыта на региональный уровень;
10. Диверсификация экономики – увеличение количества субъектов экономической деятельности, увеличение инвестиционных потоков, развитие инвестиционной культуры.
Вышеизложенное как комплекс системных воздействий на экономику и общество, в целом сказывается на стабильности, как в экономической сфере, так и политической, через управление качеством жизни и ростом благосостояния населения.
Необходимо также определить, что такое государственно-частное партнерство по своей сути и по своему наполнению. Так Дж. Делмон в своей работе «Государственно-частное партнерство в инфраструктуре» предлагает трактовать термин ГЧП в наиболее широком смысле, определяя его как «любые контрактные или юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки)»[2]
Более широкое толкование ГЧП дано Махортовым Е. А. и Семченковым А. С., которые определяют ГЧП как конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и других сферах общественной жизни – политике, культуре, науке и т. д.[3]
В своих ранних работах В. Г. Варнавский одним из первых в России дал максимально общее определение: «государственно-частное партнерство – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов и программ в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг».[4] В своих более поздних работах, Варнавский В. Г. определяет государственно-частное партнерство как юридически закрепленное в договоре взаимодействие между государством и предпринимательским сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности.[5]
Большинство авторов, трактуя понятие ГЧП, делают акцент на том, что в рамках партнерства государственного и частного сектора происходит разделение и сбалансирование рисков, полномочий и/или прибылей. ГЧП предполагает соблюдение баланса интересов. На это обращает внимание Амунц Д. М., который полагает, что сбалансированность интересов является основополагающей чертой ГЧП.[6]
Концепция ГЧП включает в себя институциональный анализ, который определяет место ГЧП в современной экономической системе и характер взаимоотношений между его участниками. Мамченко О. П. и Долженко И. А. предлагают понимать под ГЧП законодательно определенную форма взаимодействия государства и частного бизнеса, юридически закрепленную договором, основанную на принципе равноправного кооперативного поведения.[7]
Ларин С. Н. не делает акцент на форме ГЧП и отмечает, что «это институционально-организационное объединение интересов государства и предпринимательских структур в целях реализации экономически и социально значимых проектов и программ».[8] Поэтому институт ГЧП, по его мнению, предполагает развитие любых договорных отношений.
Во многом согласны с этим мнением Кузнецова Е. И. и Зарецкая Д. М., определяя ГЧП как систему сотрудничества частного сектора, предприятий и организаций бизнеса с государственными учреждениями, а также региональных корпораций с государственными предприятиями, учреждениями, направленную на достижение общих экономических целей, на решение актуальных социально-экономических задач.[9]