Общим для всех определений остается тот факт, что предметом ГЧП – проектов выступают государственная собственность или государственные услуги и большинство из них направлены на развитие инфраструктуры.[10] Однако стоит отметить, что процессы ГЧП и его развитие, основные теоретики относят к сугубо экономическим аспектам, не затрагивая исследования в области политической о социально-значимой реальности данного вопроса, и политические последствия реализации ГЧП и его эффект на политическую стабильность государства и режима.
В настоящее время термин «государственно-частное партнерство» все еще носит публицистический характер и еще не получил повсеместного признания в российских и зарубежных научных кругах – об этом свидетельствуют непрекращающиеся дискуссии по поводу того, что же на самом деле скрывается под этим понятием, в чем сущность явлений, относимых к государственно-частному партнерству, а также споры по поводу корректности и принципиальной применимости данного термина к той сфере социальных взаимоотношений, которую принято называть партнерством или концессией интересов в сфере социальных отношений, хотя и обсуждается на самом высоком уровне. На данный момент понятие ГЧП юридически определено, хотя обсуждения происходили достаточно долгое время.[11]
Как было сказано выше, в РФ долгое время отсутствовал единый федеральный закон, регулирующий отношения между государством и бизнесом. В связи с этим региональные власти приходят к необходимости введения собственного правового регулирования, которое создает больше возможностей для привлечения частных партнеров для работы в сфере инфраструктуры. Таким образом, появляются законы о ГЧП на региональном уровне. Так, ранее 45 субъектов РФ уже принимали законы о ГЧП на региональных уровнях (по состоянию на сентябрь 2011 года)[12]
В научной литературе используется несколько десятков различных формулировок «государственно частного партнерства».
Ранее о ГЧП свое мнение высказывали и ряд видных политических деятелей федерального уровня. Так, по мнению С. Колесникова, заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по охране здоровья:
«В российском законодательстве на сегодняшний день не существует определения государственно-частного партнерства. На мой взгляд, наиболее обобщенно ГЧП можно определить как совокупность форм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. В этом случае вся система должна основываться на трехуровневой модели: личность, которая нуждается в услугах, – предприятие, которое обязуется обеспечить сотрудников этими услугами, – государство, которое способствует вложению средств и организации услуг»[13]
«В российской литературе принят термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП). ГЧП представляет собой институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности – от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий. Бурное развитие многообразных форм ГЧП во всех регионах мира, их широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют трактовать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики» – отмечает М. Дерябина.
По версии министерства экономического развития Российской Федерации «Государственно-частное партнерство – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления. Использование механизмов частно-государственного партнерства (ЧГП) в настоящее время получает широкое распространение в Российской Федерации. ГЧП включает в себя ряд форм сотрудничества, позволяющих государству и частному сектору извлекать взаимную выгоду.
ГЧП обращается к инновационным методам, применяемым государственным сектором для заключения контракта с частным сектором, использующим свой капитал и управленческий потенциал при реализации проектов в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом. Государственный сектор сохраняет ответственность за обеспечение населения этими услугами выгодным для него способом и оказывает позитивное воздействие на экономическое развитие и повышение качества жизни населения. ГЧП рассматривается как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах федеральной, региональной и муниципальной собственности».[14], но при этом относит ГЧП к строго концессионным соглашениям, что является лишь одной из форм ГЧП, который уже не отвечает требованиям российской социальной действительности, и требуется принятие отдельного закона о ГЧП».[15]
По мнению Первого заместителя Министра промышленности и торговли Российской Федерации Г. Никитина:
«В настоящее время нормативное правовое регулирование отношений между государством и частным бизнесом, в рамках государственно-частного партнерства, существует, но оно разрозненно и не систематизировано. Есть ряд законов, которые могут регулировать отношения в этой сфере. Главный вопрос, который необходимо решить, – формирование четкой нормативной базы. Несомненно, ее основой станет новый федеральный закон об основах государственно-частного партнерства. И его необходимо принять в самые кратчайшие сроки. Главное – прийти к единому пониманию, что такое государственно-частное партнерство. Решить этот вопрос позволит федеральный закон и различные подзаконные акты. Много говорится на разных уровнях о государственно-частном партнерстве, но реальных действий пока мало. То есть, создан специализированный совет, проводятся обсуждения, но в данный момент мы имеем только две точки развития.
Первая – проект Федерального Закона «Об основах государственного и частного партнерства».
Вторая – Концепция государственно-частного партнерства ОПК. Все остальное сводится к обсуждениям»[16]
Вилисов М. В., кандидат политических наук: «Государственно-частное партнерство (ГЧП) – новое и модное выражение в современной управленческой практике. Однако его содержание и уж тем более способы эффективного применения в современном российском государственном управлении изучены недостаточно полно. Актуальность темы вызвана повышенным интересом к ней в органах государственной власти. Тема достаточно подробно рассматривалась в рамках Совета по конкурентоспособности, особенно применительно к транспортным инфраструктурам. Впоследствии для ее развития были осуществлены некоторые организационные мероприятия, например, созданы экспертные советы в рамках некоторых органов исполнительной власти. Теме развития ГЧП уделяется много внимания на государственном уровне, на ГЧП возлагаются большие надежды. По оценкам экспертов, ГЧП позиционируется как „новая технология развития экономики“».[17]
Современные западные экономисты в силу наличия у них более длительного, чем в России, опыта, достаточно подробно исследовали основные черты и принципы ГЧП. Однако, в работах зарубежных авторов механизм финансирования проектов, особенности инструментария привлечения средств институциональных инвесторов обобщены недостаточно полно. Среди зарубежных экономистов, которые исследовали проблемы ГЧП и его влияние на развитие национальных экономик, следует отметить труды Т. Веблена, М. Геррарда, Л. Гитмана, Дж. Кейнса, Р. Коуза, Л. Моргана, С. Хантингтона, С. Линдера, Г. Ходжа и др.
В мировой практике регулирования сферы образовательных услуг сложились две основные формы государственно-частного партнерства: институциональная и контрактная. Государственно-частное партнерство в сфере образования на основе институциональных форм (эндаумент-фонды, исследовательские центы, базовые кафедры), которые связаны, как правило, с созданием новых совместных инновационных структур, имеет наибольшее применение в развитых зарубежных странах (США, Канада, Великобритания, Германия и др.). Государственно-частное партнерство в форме рыночной контрактации (контрактная форма), напротив, наиболее распространено в странах с переходной экономикой, в том числе в России.
О. Вильямсон считает, что не все особенности конкретных работ по выполнению контрактов между государством и бизнесом могут быть прописаны в наиболее распространенных типах договоров между участниками рынка, поэтому государство вынуждено прибегать к новой форме взаимодействия с предпринимательским сектором ГЧП может служить эффективным инструментом перераспределения рисков проекта[18].
Голландские специалисты в области государственного управления В. Хаам и Дж. Копенхам определяют ГЧП как продолжительную кооперацию между участниками частного и государственного секторов, позволяющую им совместно разрабатывать продукты и услуги, а также распределять риски, издержки и ресурсы, связанные с предоставлением этих продуктов и услуг[19]
C. Линдер[20] и Е. Саваc, которые полагают, что термин ГЧП используется как словесная игра, цель которой скрыть истинное уничижительное значение этого слова – приватизация и работа по контракту. По их мнению, ГЧП – это языковая уловка, призванная замаскировать истинные цели, каковыми являются приватизация и стремление вовлечь частные предприятия в процесс предоставления общественных благ за счет государственных предприятий[21]. Из этого следует, что ГЧП в первую очередь выгодно обществу и государству, а частный сектор заманивается в данную, возможно не слишком выгодную для него, форму взаимодействия.
Так или иначе, все специалисты по ГЧП, социальным отношениям, социальному проектированию сходятся на том, что ГЧП – всеобъемлющая, целостная стратегия, обусловленная все возрастающей значимостью и ценностью корпоративного партнерства различных отраслей общества в вопросах развития, экономики, конкуренции на международной арене, политики и общественной жизни, выделяя при этом теоретико-юридическую и практико-прикладную составляющую этого понятия.
Анализ реализуемых проектов ГЧП в странах Западной Европы и России привел к получению следующего ответа о выгодах инициации ГЧП для государства:
1. Ускорение внедрения новых общественно значимых проектов за счет привлечения дополнительных финансовых и прочих ресурсов;
2. Возможность использования налаженного механизма управления большими и комплексными программами;
3. Возможность применения инновационных технологий, разработанных частными предприятиями;
4. Привлечение высококвалифицированных экспертов частного бизнеса;
5. Повышение эффективности управления государственным имуществом, и, как следствие – экономия и мониторинг государственных расходов;
6. Поощрение предпринимательской инициативы в общественно-значимых секторах экономики;
7. Возможность оптимизации численности управленческого персонала со стороны государства при осуществлении управления проектом;
8. Повышение технологического, финансового потенциала в различных отраслях экономики в качестве условия перехода от сырьевой экономики к новой экономике знаний и цифровизации;
Так ли легко увидеть выгоды ГЧП для предпринимательского сектора?
Можно сформулировать следующие причины, обуславливающие интерес частного бизнеса к ГЧП[22]:
1. Возможность получить прибыль от участия в таких проектах, в которых невозможно было бы участвовать без взаимодействия с государственными органами;
2. Прямая поддержка со стороны государственных органов, снижение административных барьеров;
3. Возможность долговременного размещения инвестиций под государственными гарантиями или получение специальных условий кредитования;
4. Получение неэкономических выгод в результате осуществления партнерства;
5. Новые возможности для инновационного бизнеса;
6. Получение в ряде случаев налоговых льгот, при реализации проектов в моногородах, особых экономических зонах и территориях опережающего развития;
7. В условиях финансового кризиса это возможность для предприятий получить дополнительное финансирование через новые инструменты взаимодействия.
2. Основная типологизация государственно-частного партнерства… в мире и Российской Федерации
В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные типы (модели). Соответственно целям ГЧП различаются организационные модели, модели финансирования и кооперации. Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании[23].
В случае организационных моделей глубокого вторжения в отношения собственности, как правило, не происходит, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят и наиболее распространенный в настоящее время тип ГЧП – концессии. К моделям финансирования следует причислить такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование. Модель кооперации представляет собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной (ценностной и общественной) стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организацию сложных, в том числе холдинговых структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной, промышленной и социальной инфраструктуры.
Принятые в мировой практике классификации ГЧП выделяют обычно следующие его формы[24]:
Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах за оказываемую услугу. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом – весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.
Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества, в т. ч. на специальных условиях. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество.