Падение крепостного права, образование земств и городского самоуправления, судебные уставы 1864 г. – отмена рекрутчины, предоставление личной свободы 50 млн бывших крепостных крестьян – открыли новую эпоху в русской истории, постепенно создавая условия для будущего конституционного строя.
Решающую роль в конституционных преобразованиях сыграл революционный фактор, давление освободительного движения заставило правительство, вопреки желанию, проводить реформы. Известный тезис, что реформы являются побочным продуктом классовой борьбы, реформы – «это не более как недозревший плод революции» (Л. Троцкий), оказал огромное влияние на общественную мысль, отразился в историографии. Не отрицая роли революционного фактора, нельзя не заметить, что в связке «революция» и «реформа» имеет место их обоюдное воздействие.
Русская история полна примеров негативного воздействия фактора политического радикализма, особенно крайнего экстремизма, на весь ход общественного развития и особенно эволюцию государственных высших властных структур. История не подтверждает расхожие мысли, что угнетение справа – это реакция, а насилие слева – это прогресс. Бывает и наоборот, когда насилие, левый радикализм порождает общенациональные трагедии или надолго «подмораживает» страну. Не уходя слишком далеко вглубь веков, можно указать, например, что восстание декабристов окончательно похоронило конституционные проекты, подготовленные при Александре I, что восстание 1830 г. в Царстве Польском смело польскую конституцию 1815 г., дарованную полякам Александром I; что убийство Александра II в день утверждения им проекта преобразования Государственного Совета, включения в его работу выборных от земств и городов на тридцать лет отодвинуло конституционные преобразования. Наконец, в исследуемый период проявление этой роковой тенденции видно в убийстве министра внутренних дел Сипягина, и как раз в начале его работы по подготовке закона о создании Государственной Думы. Реализация этого замысла императора Николая II была отодвинута по меньшей мере на два-три года и проходила уже в экстремальных условиях. К сожалению, эта тенденция проявилась и в более позднее время вплоть до наших дней. Полагаю, что этот срез истории, а именно – анализ негативной роли революционного фактора в законотворческом процессе, заслуживает специального изучения.
Говоря об условиях, истоках, предпосылках конституционных реформ начала века, нельзя не отметить, что ярким проявлением связи времен, влияния Великих реформ 1860-х гг. является то обстоятельство, что ведущую роль в этих преобразованиях, в создании и деятельности Государственной Думы и нового Государственного Совета играли лица – создатели конституционных проектов 1860—1870-х гг. (П.П. Семенов-Тян-Шанский, С.А. Муромцев, Д.М. Сольский, И.Л. Горемыкин, В.К. Плеве и др.). И конечно же, не случайно появление в истории Думы сыновей известных славянофилов – Хомякова, Самарина, Трубецких и Долгоруких.
Конституционные преобразования, естественно вытекающие из всего хода русской истории, проходили, однако, в экстремальных условиях – в обстановке общенационального кризиса. Роковую роль сыграла война с Японией – тяжелые поражения, неожиданные и оскорбительные для чувства национальной гордости великой нации, обострили ситуацию, подорвали престиж власти и создали ситуацию, когда просто не находилось оптимальных решений для выхода из общенациональной трагедии. Сложившуюся ситуацию хорошо выразила тогда возникшая, жизнью порожденная ленинская формула: «низы» не хотят, «верхи» не могут жить по-старому.
Параллельно с революционными токами общественной жизни реформаторы во главе с императором шли порой по бездорожью, перепаханному в первые десятилетия XX в. взрывами японских фугасов.
Несомненно, существует не просто хронологическая близость, но и глубинная связь между двумя потоками событий: с одной стороны, Порт-Артур, Ляолян, Мукден, Цусима, а с другой – Кровавое воскресенье, Октябрьский манифест, залитая кровью Пресня, восстание моряков, стачки, возникновение Советов, созыв и роспуск Государственной Думы.
Конституционные преобразования, предпринятые императором Николаем II, не были временным волеизъявлением: они тщательно готовились опытными правоведами, редактировались, обсуждались. Эти преобразования заняли ряд лет.
Их историческая значимость неоспорима, как результат сложения сил реформы и революционного натиска. Однако реформы, проведенные в чрезвычайных условиях и наспех, призванные спасти династию, народ, державу, смогли лишь отсрочить исполнение смертного приговора Романовым.
Вместе с тем важно уяснить, что речь идет по существу о первой российской конституции, к сожалению позже охаянной и несправедливо полузабытой, впервые введенной в жизнь.
Конституция 1906 г. вошла в жизнь, несмотря на все ее видимые недостатки. Ее достоинство уже в том, что она десять лет действовала, тогда как все предшествующие конституционные порывы, которыми так богаты прошлые столетия, оставались в чернильнице или, в лучшем случае, в архивохранилищах.
Первым шагом на конституционном пути Николая II как державного вождя был указ от 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка». Указ был подготовлен министром П.Д. Святополк-Мирским. В нем учитывались как предшествующие законопредположения начиная с М.М. Сперанского, так и собранный В.К. Плеве материал и либеральные пожелания земского съезда (ноябрь 1901 г.). В проекте указа был пункт о народном выборном представительстве, но он был вычеркнут. По настоянию С.Ю. Витте в ходе реализации этого указа был принят ряд важных постановлений по обеспечению свободы, прав гражданских, в том числе закон о веротерпимости.
К идее привлечения выборных от населения лиц к законотворчеству, похороненной Витте, пришлось вскоре вернуться.
18 февраля 1905 г. был опубликован рескрипт на имя нового министра внутренних дел А.Г. Булыгина, предписывающий обеспечить привлеченных и «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений». Речь шла о создании законосовещательного органа, создаваемого на выборной основе в помощь монарху и его министрам.
Заместителем (товарищем) министра С.Е. Крыжановским были тогда же разработаны «Соображения» о совещательной Государственной Думе, получившей в литературе наименование Булыгинской. Особое совещание под председательством графа Сольского (вскоре ставшего председателем Государственного Совета) рассмотрело их 24 мая 1905 г. и передало в Совет министров, который обсудил и одобрил их на заседании 25–28 мая 1905 г.
Эти проекты исходили из принципа преемственности правительственной политики, предусматривали сохранение абсолютной монархии, а представительство предполагалось осуществить в формах, выработанных еще во времена Александра II. Само же название органа – Государственная Дума было взято у М.М. Сперанского. Однако нельзя не отметить, что если у великого реформатора предусматривалось создание стройной, единой по вертикали и горизонтали всероссийской представительной системы власти (от волостной до Государственной Думы), то у его эпигонов Дума выглядела как древо без корней, ибо не имела, в отличие от проекта Сперанского, соответствующих структур в губерниях, уездах, волостях.
В своих воспоминаниях С.Е. Крыжановский дает выразительную картину всего хода обсуждения проекта Булыгинской Думы, которое шло одновременно с разработкой избирательного закона. «Остановились на совещательном выборном собрании – Думе. С принятием этого решения было, конечно, ясно, что этой постановкой предрешался и вопрос о значении учреждения. Собравшись в этом виде и в огромном количестве, „выборные от населения“ неизбежно должны были опознать себя как народное представительство и не могли примириться с подготовительным значением. Это был, конечно, будущий парламент. И казалось бы, раз став на эту точку зрения, следовало сделать шаг дальше и предложить, хотя бы в скромных пределах, подлинную конституцию. Но Булыгин не сознавал этого, как, впрочем, долгое время поступало правительство даже после 17 октября 1905 г., не решаясь признать наличие конституции».
По свидетельству С.Е. Крыжановского, система выборов требовала большой осторожности. Не было сомнения, что, при совершенной неподготовленности массы населения, крайние течения мысли могли первое время взять верх и опорочить надолго самую мысль о народном представительстве. Это вызывало много сомнений. Сословные выборы, в сторону которых клонилось сочувствие многих влиятельных лиц в правящих кругах, были, очевидно, невозможны за распадением самих сословий. Остановились на особых выборах, построенных по образцу земских, протекающих в точном соответствии с ними и заканчивающихся образованием в уезде избирательного собрания, представляющего как бы нарочито созванное уездное земское собрание, в образовании которого население уезда должно было участвовать на тех же основаниях и в том же численном соотношении сил, как и в избрании уездных земских гласных. При оценке хода работы по созданию так называемой Булыгинской думы следует иметь в виду, что на А.Г. Булыгина возложено было поручение единственно лишь выяснить те основания, на которых представлялось бы возможным установить участие выборных от населения лиц в обсуждении законодательных предположений. Засим, в силу высочайшего рескрипта, эти общие основания подлежали обсуждению Совета министров, а окончательная разработка проекта закона об участии выборных в делах законодательства возлагалась на Особое под председательством того же Булыгина совещание. Как шел этот процесс, свидетельствует современник.
«В соответствии с этой задачей, – писал Крыжановский, – соображения Булыгина, изложенные в форме записки, завершились перечнем вопросов, подлежавших обсуждению Совета министров. К записке был приложен составленный мною собственно для наглядности примерный набросок „Учреждения Государственной Думы“ и „Положения о выборах“, соответствовавший в главных основаниях суждениям совещания и выводам записки, а в подробностях мною обработанный по руководству тою главным образом мыслью, что при введении в столь разношерстном государстве, как Россия, начал народного представительства и при совершенной неизвестности, каково будет это представительство (в то время никто решительно этого не знал). Необходимо точно определить в законе все устройство и порядок действий вновь создаваемого учреждения, оставляя возможно менее места усмотрению в определении внутренней структуры учреждения будущим случайным составам первых выборных Русской земли. При составлении этого первого „Учреждения“ приняты были к руководству распорядок Государственного Совета и предположения Сперанского об устройстве Думы, сохранившие во многом свое значение до наших дней. В марте работы были окончены и тайна осталась настолько соблюдена, что в печать не проникло сведений даже о лицах, которые делом этим занимались.
Труд Булыгина представлен был Его Величеству, и последовал долгий промежуток ожидания. Было ясно во всяком случае, что на этом шаге нельзя останавливаться и следовало сделать дальнейший. Создавая зачатки народного представительства, необходимо было устроить и правительство. Пользуясь свободным промежутком, я набросал проект объединения правительства, впоследствии представленный С.Ю. Витте и легший в основу нового „Учреждения Совета министров“. Но Булыгин слышать об этом не хотел и дальше предположений о Думе не шел. Из слов его понял, что Его Величество колеблется и что разные придворные течения стремятся опорочить в глазах его даже тот скромный шаг, которым являлся булыгинский проект. Положение было весьма сложное, и малейшая случайность могла на несколько лет отодвинуть преобразование, положившее прочное основание объединению национального самосознания и созданию русской гражданственности.
Все обошлось, однако, благополучно. Его Величество соизволил на внесение проекта, но не в Совет министров, а в Особое под председательством графа Сольского (председателя Госсовета. – А. С.) Совещание, представлявшее тот же Совет министров, но усиленное несколькими сановниками. Основные вопросы, выдвинутые в записке и вообще вытекавшие из дела, вовсе не подвергались обсуждению. Совещание сразу ухватилось за готовый, хотя и явно несовершенный, набросок и без долгих околичностей положило его в основание своих суждений».
Как только коснулись проекта, обсуждение разменялось на мелочи. К тому же сказалось свойственное поколению либеральных советников вроде Сольского и Фриша (член Госсовета, позже его председатель. – А. С.), отсутствие и государственной мысли, и национального чувства. Каждый предлагал свои поправки, исходя один – из одних, другой – из других оснований. Пройдя все, возвращались к началу, чтобы снова возбуждать те же споры, разбавляемые вновь возникшими мыслями. В конце концов после седьмой правки граф Сольский, открывая заседание, должен был сознаться, что после стольких трудов Совещание испортило первоначальный проект, который, по мнению его, был последовательнее и лучше. Под действием этого соображения стали вновь рассматривать законопроект, восстанавливая многое по-первоначальному.
Еще хуже обстояло с частью, касавшейся выборов. Порядок в видах простоты был укорочен исключением уездного избирательного собрания, и выборы от отдельных разрядов населения проведены отдельными путями прямо в губернское избирательное собрание. Это был удар в самое сердце так называемой булыгинской системы. В выборы членов думы внесено было этим самым начало крайней случайности. Представительство живого целого – уезда, долженствовавшее дать в качестве выборщиков, а затем членов Думы от губернии, естественных и весьма знакомых вождей местного общества, обратилось в случайное собрание лиц, вынырнувших наверх в губернии на громких словах и всякого рода программных пузырях.
Выступал в утроенном значении вопрос о распределении выборщиков между отдельными разрядами местного населения, определявшем собою общий состав Думы. Он был решен с плеча, не заняв даже целого заседания. После недолгих разговоров решили распределить выборщиков в соответствии с размерами прямых налогов и местных сборов, лежащих на землях и других недвижимых имуществах каждого разряда избирателей. Это значило наполнить Думу крестьянством, то есть худшее, что могло быть для начала. Трое суток считали мы на арифмометрах и распределяли выборщиков согласно налогам. Получилась таблица, давшая в результате Первую Думу».
Как видим, Крыжановский в мемуарах особенно подчеркивал преемственность всей законотворческой реформаторской работы. На обсуждение Совещания был предложен план образования народнопредставительного органа путем введения в состав Государственного Совета представителей земств и городов. Этот проект восходит своими истоками еще к эпохе Великих реформ, когда его выдвигал министр внутренних дел П.А. Валуев, опиравшийся на поддержку великий князь Константина. Позже этот план неоднократно обсуждался, но так и не был принят. Последний раз попытку воскресить, актуализировать эту идею предпринял Крыжановской при министерстве князя Святополк-Мирского, но она была вновь неудачной. То же повторилось и на сей раз. Булыгин опасался народного представительства, пытаясь, по словам Крыжановского, «возможно затушевать вводимое в русскую жизнь новое начало и законопатить его в медвежий угол». Замысел расширения Госсовета или образования Госдумы путем привлечения представителей земств и городов на выборных началах казался министру особенно опасным, ибо вел к укреплению одновременно и земств и Госсовета или Думы, создавая единую по вертикали народопредставительную власть. Как выразил эти опасения министр Крыжановский, возникала бы «опасность утверждения политиканства в земствах, которые могли бы стать как бы разветвлением Государственной Думы», причем последняя получила бы прочные связи, опору в сложившейся земской среде. Это давало бы органам народного представительства весомые преимущества в случае их столкновения с правительством.
Мысль о преобразовании Госсовета была отвергнута. И можно согласиться с Крыжановским, что Совещание тем самым совершило ошибку, сойдя с пути, указанного еще Сперанским (то есть единства органов власти снизу доверху).