Эти и другие изменения были вызваны широким признанием в европейских странах фундаментального права на эффективную судебную защиту, установленного ст. 6 Европейской конвенции о правах человека. Административная юстиция стала все больше приобретать значение особого судебного механизма защиты прав частных лиц. Это выразилось в тенденции придания судебно-административному процессу столь же развитой и демократичной формы и того же юридико-технического уровня, каким характеризуется гражданский процесс по разрешению споров между частными лицами.
Эволюция французской модели административной юстиции от строго объективной модели «процесса над актом» в сторону расширения юрисдикции по административным спорам и обеспечения прав частных лиц нашла отражение во всех странах, воспринявших в ходе исторического развития ее концептуальные схемы и юридические конструкции (Испания, Италия, Португалия, латиноамериканские государства и т. д.). Административная юстиция, констатировал на рубеже веков известный в Европе ученый Э. Гарсия де Энтеррия, будучи традиционно средством публичного порядка по защите административной законности, превращается в конце XX в. в ряде стран Европейского сообщества, и даже в самой Франции, в систему защиты прав и законных интересов частных лиц[7].
В рамках этой тенденции в качестве основополагающих элементов новой теоретической модели административной юстиции обозначаются два таких фундаментальных принципа, как:
– эффективная судебная защита и
– полная административная юрисдикция, т. е. полноценный судебно-административный процесс.
Судья в административном судопроизводстве перестает быть ограниченным в полномочиях, «маленьким судьей», т. е. меньшим по значимости в сравнении с гражданским судьей, как это было в течение двух веков со времени возникновения первой структурированной системы административной юстиции во Франции. Административная юстиция превращается из ограниченной административной юрисдикции в полную административную юрисдикцию, в настоящий, полноценный судебный процесс по административным спорам.
Включение в судебно-административный процесс мер предварительной защиты (обеспечительных мер), которые суд способен применять в отношении публичной администрации, выступающей в качестве административного ответчика, порывает с догмами традиционной модели о непреложной исполнимости ее актов как безоговорочного веления публичной власти, перед которой юридическая позиция частного лица всегда должна быть приниженной и второстепенной. В новой теоретической модели, находящей отражение в новом законодательстве европейских стран, в том числе во французском Кодексе административной юстиции, правовая позиция частного лица, не согласного с действиями и решениями публичной администрации, перестает рассматриваться как простое, допускаемое в управлении отклонение от заданных параметров. Она превращается в достойную гражданина позицию носителя права на эффективное правосудие, предполагающее его равенство с публичной администрацией в использовании процессуальных средств.
Новые концептуальные схемы в теории административной юстиции, реализуясь в законодательстве, повышают юридическое значение частного лица, преодолевающего статус управляемого, пассивного перед публичной администрацией, наделенной привилегиями публичной власти. Он становится способным на равных в рамках полноценного судебно-административного процесса защищать от административного произвола пространство своей свободы, обозначенное его субъективными публичными правами.
В России принятие в 2015 г. КАС РФ обозначило переход от модели защиты объективного права к системе защиты субъективных прав.
До принятия этого Кодекса судопроизводство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, регулировалось в рамках небольшого подраздела ГПК РФ. В господствующей процессуальной доктрине оно определялось как неисковое, в котором отсутствует спор о праве, среди участников процесса не выделялись стороны и не определялись как истец и ответчик и т. д. При этом утверждалось, что основная цель суда в этом судопроизводстве – «не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов»[8]. Если лицо обжаловало те или иные решения и действия (бездействие), то по ГПК РФ оно имело права заявителя, а не истца, а орган власти рассматривался как заинтересованное лицо и не считался ответчиком по делу. А priori доминировала установка на то, что государство в лице своих органов власти и должностных лиц не может ошибаться. Такой подход к построению системы защиты прав граждан и организаций не мог не противоречить принципам правового государства.
КАС РФ в отличие от ГПК РФ строит систему защиты субъективных публичных прав и законных интересов на других принципах и подходит к правовому регулированию административного судопроизводства как полноценного судебного административного процесса, исходящего из модели защиты прав, установленной ст. 18 Конституции РФ. Современная модель судебно-административного процесса в общих судах базируется на принципиально новых основах:
1) административное судопроизводство получает в КАС РФ свое определение как судопроизводство в полном смысле этого слова, а спор о праве административном как предмет судебной деятельности;
2) административный судебный иск приобретает легальный статус средства правовой защиты нарушенного публичного права, точно такой же, как гражданский иск в частном праве;
3) споры о праве административном рассматриваются в состязательном судебном процессе, цель которого – восстановление нарушенного субъективного права в полном объеме и всеми доступными для этого процессуальными средствами. Конституционный принцип состязательности реализуется с учетом особенностей спора, возникающего из административно-правовых отношений;
4) КАС РФ в отличие от ГПК РФ четко определил статус сторон судебно-административного процесса как административного истца и административного ответчика и предоставил им возможность использовать весь арсенал средств искового производства, в том числе совершать распорядительные действия (отказ от иска, изменение либо признание иска, заключение соглашения о примирении сторон и др.);
5) в обоих видах административного судопроизводства в общем суде, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ, на первый план выдвигается вопрос защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций от неправомерных административных актов органов публичной власти. В ст. 3 КАС РФ на приоритетное место по сравнению с защитой объективного права ставится задача защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Таким образом, можно констатировать, что теория административного судопроизводства в России ориентируется на два базовых принципа современной парадигмы административной юстиции:
1) эффективная судебная защита прав, свобод и законных интересов и
2) полноценный судебно-административный процесс в исковом производстве с участием равноправных сторон.
1.6. Функции административной юстиции
В современном обществе функция административной юстиции как института правового государства состоит в разрешении административных споров с целью защиты субъективных прав, законных интересов частных лиц и обеспечения законности в публичном управлении. Эта базовая функция административной юстиции конкретизируется и структурируется в определенной системе функций, которые характеризуют ее назначение и роль в современном государстве. Среди ее наиболее важных функций, осуществляемых в форме судебной юрисдикции по административным делам, можно выделить следующие:
1. Функция разрешения административно-правовых споров, которая является основополагающей и вытекает из целевого предназначения самой судебной власти. До недавнего времени в процессуальной доктрине России доминировало устаревшее теоретическое положение об отсутствии спора о праве в судебных делах, возникающих из административно-правовых отношений. Такой подход, по сути дела, сводил роль суда к банальной роли контролера, занимающегося поиском правовых несоответствий и ошибок, а не «суждением о праве» в процессе разрешения реальных правовых конфликтов в сфере публичного управления. В плане процессуальной формы этот подход означал отказ от признания административного судопроизводства как искового, от придания статуса сторон административному истцу и ответчику и т. д.
В рамках современной модели в качестве предмета административного судопроизводства определяется спор о праве административном, который в своих различных разновидностях предопределяет специфику его процессуальной формы, особенности системы административных исков и т. д. Исходя из этого в качестве фундаментальной функции административной юстиции должна рассматриваться функция разрешения споров о праве административном.
Эта функция является главной – системообразующей – функцией административной юстиции: она служит основой для всех иных ее функций, осуществляемых в форме правосудия.
2. Функция защиты субъективных публичных прав и законных интересов при разрешении административных споров. Это – функция защиты именно субъективных публичных прав, т. е. прав, предусмотренных нормой административного права и возникающих у граждан и организаций в плоскости их отношений с органами государственной администрации, действующими как публичная власть. Гарантированность этих прав и законных интересов судебной защитой обеспечивает юридическую безопасность граждан и организаций в их отношениях с государством, создает основу общественного спокойствия и социального мира. При реализации этой функции административная юстиция призвана обеспечить взаимность прав и обязанностей частных лиц и публичной администрации и в качестве судьи в спорных ситуациях гарантировать их защиту. Исходной правовой основой, определяющей конкретное юридическое содержание этой функции в системе общих судов, являются положения ч. 2 ст. 1 КАС РФ.
3. Функция судебного административного контроля имеет своим содержанием контрольные действия суда, которые направлены на устранение конфликтных ситуаций, вызванных несоответствием правовых норм, коллизией правовых актов, затрагивающих права и законные интересы частных лиц, государства и общества. При отправлении этой функции также имеет место спор о праве – спор о праве объективном, об объективной законности. Контрольная функция в отличие от правозащитной в первую очередь связана с охраной объективного права от нарушений, вызванных управленческими ошибками, неверным пониманием закона, его целей, буквы или духа.
Цель судебного административного контроля двуедина: состоит в том, чтобы, с одной стороны, защитить граждан и общество в целом от любых злоупотреблений властными административными полномочиями, а с другой – способствовать совершенствованию деятельности административных органов путем устранения правовых дефектов в содержании и форме издаваемых ими актов управления, в процедуре их принятия и реализации.
4. Функция судебного санкционирования административных мер, применение которых связано с ограничением прав, свобод и законных интересов частных лиц. Судебное санкционирование является одним из важнейших направлений судебной защиты, призванной не допустить незаконное и необоснованное ограничение прав личности в административном процессе. Юридическое содержание этой функции определяется положениями ч. 3 ст. 1 КАС РФ.
При реализации этой функции суд не просто контролирует деятельность сторон правоотношения, а по заявлению административного органа разрешает в судебном заседании возникший между ними конфликт, обусловленный применением административно-правовой нормы. Например, он разрешает спорную ситуацию, возникшую в связи с постановкой компетентным административным органом вопроса о ликвидации политической партии, которую по закону этот орган не может «закрыть» своим односторонним решением и должен доказать правомерность его требования о ликвидации в связи с допущенными партией нарушениями.
Таким образом, судебное санкционирование как функция административной юстиции являет собой правоприменительную деятельность суда, возбуждаемую по заявлению административных органов и связанную с принятием в судебном заседании решений (даче санкций) о возможности применения отдельных мер административного принуждения и (или) совершении этими органами действий, ограничивающих субъективные публичные права и свободы частных лиц конституционного уровня (гл. 27–32 КАС РФ).
5. Функция судебного толкования представляет собой вид официального толкования, осуществляемого судами как в процессе правоприменительной деятельности, так и безотносительно к ней. Она связана с уяснением, а в случае необходимости и разъяснением действительного смысла и содержания административно-правовых норм для обеспечения их правильного и единообразного понимания и применения. Эта функция административной юстиции нашла отражение, например, в ст. 9 КАС РФ. Значение этой функции для совершенствования правовой сферы государственного управления состоит в устранении выявленных недостатков, затруднений и ошибок в интерпретации и применении положений закона, неопределенности в понимании их объективного смысла и содержащихся в них позитивных правовых принципов.
6. Функция реализации административной ответственности. Законность в деятельности публичной администрации торжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность административной ответственности за противоправное поведение. Эта функция административной юстиции связана не только и даже не столько с наказательной (карательной) административной ответственностью, предусмотренной КоАП РФ, сколько с правовосстановительной административной ответственностью. Эта ответственность выражается в таких мерах, как отмена незаконного административного акта или признание его недействующим, наложение на административный орган дополнительной обязанности совершить определенные действия и др. Цель применения этих мер в административном судопроизводстве – не карательное (наказательное) воздействие на административный орган или должностное лицо, нарушившие режим законности принятием неправомерного акта, а восстановление законности и нарушенного права или защита законного интереса.
Отмена административного акта или признание его недействующим, принуждение должностного лица к исполнению возложенной на него обязанности и другие правовосстановительные меры имеют целью обеспечение законности форм административной деятельности, восстановление нарушенного права (status quo ante) частного лица, компенсацию в установленных случаях причиненного ему материального и (или) морального вреда. Так, установив обоснованность административного искового заявления, суд по действующему российскому законодательству признает оспариваемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
1.7. Система административной юстиции: понятие и элементы
Функции административной юстиции реализуются посредством определенной организационной структуры в определенной процессуальной форме и в границах определенного объекта, которые устанавливаются указанием в законе на подведомственность административно-правовых споров. Исходя из этого административная юстиция может быть представлена как система юрисдикционных органов, наделенных законом компетенцией по административным спорам, функционирующих в рамках определенной процессуальной формы, на основе административно-правовых норм, регулирующих организационные и процессуальные отношения по поводу осуществления административно-спорной юрисдикции.
Структура этой системы в отечественной и зарубежной литературе раскрывается через описание тех основных частей (сторон), наличие которых характеризует ее как определенное системное явление. Выделяются четыре основные части (стороны) системы административной юстиции:
1. Материальная сторона, которая характеризует предметную сферу административной юстиции. Границы этой сферы определяются юридической природой общественных отношений и видами возникающих из них споров, масштабами и целями юрисдикционного контроля за публичной администрацией.
2. Организационная часть, характеризующая систему и специфику органов, наделенных полномочиями по разрешению этих споров и контролю за законностью.