3. Процессуальная сторона, выражающая особенности процедуры разрешения административных споров, процессуальных форм и средств контроля за деятельностью публичной администрации.
4. Нормативно-правовая сторона, раскрывающая специфику комплекса правовых норм, который формируется для обеспечения функции разрешения административных споров с целью защиты субъективных публичных прав и контроля за законностью актов публичной администрации.
Исходным и определяющим для раскрытия сущности административной юстиции является материальный аспект, который включает такие важнейшие элементы, как сфера действия административной юстиции; ее предмет, цель и задачи как юрисдикции по административным спорам.
Сфера действия административной юстиции – это общественные отношения, складывающиеся в области публичного управления и регулируемые нормами административного и смежных с ним отраслей публичного права (таможенного, антимонопольного, налогового и т. д.). Все эти отношения в широком смысле можно обозначить как административно-правовые отношения. Внешние границы материальной сферы административной юстиции определяются критерием «административно-правовое отношение», а не категорией «административная деятельность», поскольку деятельность публичной администрации может регулироваться не только публичным, но и частным правом.
В рамках публичного права вне сферы действия административной юстиции находятся отношения и публично-правовые акты, связанные с реализацией других государственных функций: законодательной и судебной. В соответствии с материальным критерием вне сферы действия административной юстиции остаются споры, возникающие в связи с принятием нормативно-правовых актов в порядке реализации законодательной функции. Однако законодатель либо судебная практика могут относить к этой сфере возможность оспаривания отдельных категорий правовых актов, принимаемых законодательными органами. Так, в порядке административного судопроизводства допускается оспаривание закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 213 КАС РФ).
Из сферы действия административной юстиции исключаются правовые споры, возникающие в связи с реализацией судебной власти. Эта власть осуществляется исключительно судьями и не связана с отправлением функции публичного администрирования. Однако имеются две пограничные зоны, связанные со сферой действия административной юстиции.
Во-первых, это касается случаев, когда судьи осуществляют административную, а не судебную функцию (например, издание председателем суда индивидуального акта о привлечении судебного секретаря к дисциплинарной ответственности).
Во-вторых, это связано с осуществлением квазисудебной функции органами, относящимися к сфере юстиции (например, постановление Высшей квалификационной коллегии судей РФ о приостановлении или прекращении полномочий судей).
Объем понятия «сфера действия административной юстиции» определяется совокупностью видов административных правоотношений. Эти отношения подразделяются на внешние и внутриорганизационные. По общему правилу к сфере действия административной юстиции относятся безоговорочно все внешние административно-правовые отношения. Из сферы действия административной юстиции законодателем исключается ряд внутриорганизационных отношений, связанных с функционированием самой публичной администрации и государственной службы, среди них:
– отношения между административными органами, входящими в одну ведомственную иерархическую систему управления (например, между различными органами внутри министерств, служб, агентств);
– отношения между административными органами и их членами либо штатными сотрудниками по вопросам управления, за исключением случаев нарушения прав и законных интересов этих членов или сотрудников. В Российской Федерации в отличие от многих европейских государств споры госслужащих по вопросам защиты их прав в силу исторической традиции не относятся к административным и разрешаются как трудовые споры в гражданско-процессуальном порядке.
Административно-правовые отношения во всем многообразии определяют материальную сферу действия административной юстиции. Однако ее предметом выступают не сами эти отношения, а споры, которые из них возникают.
Предмет административной юстиции – правовой спор, возникающий из административно-правовых отношений, в котором отстаиваются нарушенные права и (или) проверяется законность правовых актов управления. Сущность административного спора состоит в том, что между субъектами административно-правового отношения существует разногласие относительно издания или применения нормы материального права, определяющей их поведение, права и обязанности. Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры.
К числу наиболее важных признаков административно-правового спора относятся:
1. Наличие в качестве его обязательного субъекта органа публичной власти, наделенного властными полномочиями. Сторонами административного (управленческого) спора могут также выступать исключительно органы публичной администрации в случае возникновения между ними разногласий по вопросам компетенции. В любом случае он возникает в связи с деятельностью субъектов публичной власти, использующих исполнительно-распорядительные полномочия для реализации возложенных на них управленческих функций.
2. Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административного права, которые свидетельствуют о расхождении, несходстве их правовых позиций по связывающему их спорному административному правоотношению. Эти разногласия касаются применения, нарушения, различного толкования норм административного права либо осуществления определяемых ими субъективных прав и обязанностей.
3. Предметом разногласий в административно-правовом споре являются субъективные публичные права и обязанности участников спорного административно-правового отношения. Заявляя о нарушении права в регулятивном административном правоотношении, частное лицо соотносит действия (решения) противоположной стороны с законом и исходя из него утверждает об их незаконности и нарушении ими субъективного права. Таким образом, разногласия об административных правах и обязанностях в административном правоотношении – это одновременно разногласия по поводу законности административных действий и решений.
4. Наличие определенной правовой процедуры заявления и разрешения административно-правового спора. Вне такой процедуры административный спор, возникающий между субъектами административного правоотношения даже по юридически значимому предмету и основанию, не может рассматриваться как имеющий правовую форму, а значит, и как правовой спор. В качестве основных форм реализации административно-правового спора выступают судебная, квазисудебная и иные внесудебные процедуры.
Таким образом, при определении административно-правового спора необходимо учитывать двойственность его предмета, проявляющуюся в том, что он выступает как разногласия о субъективных публичных правах и законности административных актов.
Цель и задачи административной юстиции выражают ее предназначение, миссию как юрисдикционного механизма, встроенного в систему правового государства, и ее роль и место в структуре судебной власти. КАС РФ выделяет (ст. 3) четыре основные задачи административного судопроизводства:
1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;
2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;
3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;
4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Целью административной юстиции является тот конечный результат, ради которого она создается как юрисдикционный механизм, функционирующий в форме административного судопроизводства или (и) квазисудебного административного производства. Такой целью является устранение конфликтных ситуаций, правовых аномалий в публичном управлении. Урегулирование этих ситуаций определяет целевое предназначение административной юстиции, поскольку их неконтролируемое развитие препятствует нормальному функционированию административной системы и способно причинить вред публичным и частным интересам, нарушить их определенный баланс, фиксируемый нормами административного права.
Достижение этой цели обеспечивается посредством разрешения споров о праве административном, т. е. споров по вопросам реализации (использования, исполнения, соблюдения), применения и установления норм административного права. Этот спор, заявленный административным иском в юрисдикционный орган, становится предметом юрисдикционной деятельности.
Организационная структура административной юстиции – это ее внутреннее строение, форма (способ) организации составляющих ее элементов в систему, а также совокупность юридически зафиксированных связей между ними. Элементами организационной структуры административной юстиции являются составляющие ее организационные единицы – юрисдикционные органы, между которыми устанавливаются определенные отношения, получающие юридическое оформление.
Понятие «юрисдикционный орган» – это юридическая конструкция, которая обозначает совокупность лиц и материальных средств, объединяемых для осуществления специальной публичной функции. Соответственно, тремя основными элементами этой конструкции являются: лица, материальные средства и функция. С функциональной точки зрения он представляет собой государственный орган, наделенный властью разрешать правовые конфликты принудительным для участвующих в нем лиц образом.
Юрисдикционные органы обладают определенными отличительными чертами:
а) устанавливаются учредительными актами законодательной или исполнительной власти, которые определяют их организационно-правовую форму, полномочия и порядок взаимодействия;
б) являются относительно инвариантными элементами организационной структуры: лица, образующие конкретный судейский состав и вспомогательный персонал органа, могут меняться, тогда как сам орган остается неизменным;
в) теоретически «правоговорение» («суждение о праве»), правосудие осуществляется именно этими органами, а не представляющими их судьями, которые выносят и произносят юрисдикционное решение;
г) их юридическая природа носит публично-правовой характер: по отношению к спорящим сторонам они выступают в статусе арбитра, представляющего публичную власть;
д) статус носителя юрисдикционной функции предполагает их независимость от других органов публичной власти и частных лиц и подчинение только закону как главному источнику их беспристрастности и справедливости.
Главным критерием отнесения государственных органов к учреждениям административной юстиции является критерий юрисдикционности их деятельности, т. е. критерий осуществления органом функции «правоговорения» в процессе властно-принудительного разрешения административных споров[9]. В организационную структуру административной юстиции могут включаться лишь юрисдикционные органы, специально созданные или приспособленные для разрешения административных споров. Юрисдикционные органы, осуществляющие функцию административной юстиции, могут быть подразделены на два вида: судебные и квазисудебные. Судебные органы в свою очередь могут подразделяться на суды общей юрисдикции и суды специальной юрисдикции (специальные суды).
Квазисудебные органы, создаваемые для разрешения административных споров, различны по своей юридической природе. В российской науке существует две точки зрения по вопросу об их включении в организационную структуру административной юстиции:
1) эти учреждения не могут рассматриваться как органы административной юстиции, поскольку не отвечают таким критериям, как: а) «судебное происхождение» – они являются по своей природе административными органами; б) не отвечают таким требованиям, обеспечивающим правосудную деятельность, как обособленность от административных органов и независимость от них;
2) квазисудебные учреждения являются органами административной юстиции, поскольку формально отделены от «активной администрации» и наделены законодателем юрисдикционными полномочиями. Эта точка зрения является более предпочтительной. Она учитывает ряд важных обстоятельств:
– объективный характер процесса, который имеет место практически во всех современных государствах и выражается в наделении законодателем юрисдикционными функциями отдельных учреждений, действующих в системе исполнительной власти;
– квазисудебные учреждения в странах системы единой юрисдикции общих судов являются органами специальной административной юрисдикции. Они создаются по предметному или субъектному критерию для разгрузки общих судов от незначительных административных дел и их оперативного разрешения. Они не входят в систему судебной власти, и это не дает оснований называть их судами в собственном, формальном смысле слова. Однако они действуют как суды, словно суды, поскольку «говорят право» на законных основаниях: их юрисдикционные полномочия и процедуры деятельности строго определены в законодательных актах. Они могут даже именоваться законодателем как административные суды;
– диапазон этих органов по степени их обособленности и независимости от органов исполнительной и судебной власти достаточно широк.
В соответствии с этим критерием действующие в современных государствах квази-судебные органы могут быть подразделены на две группы: а) квазисуды, имеющие статус административных трибуналов; б) обычные (ординарные) квазисудебные органы.
Административные трибуналы, действующие вне системы судебной власти, – это квазисудебные органы, которые отличаются следующими чертами:
– обладают значительной организационной самостоятельностью от органов публичной администрации и не являются их организационными подразделениями. Вместе с тем они могут быть «приписаны» к определенному ведомству, как например, Административно-экономический трибунал (АЭТ) в Испании – к министерству экономики и имущества;
– как правило, имеют четкую иерархическую структуру, охватывающую всю территорию страны. Так, АЭТ в Испании включает местные, региональные трибуналы и Центральный трибунал;
– не зависят от судебной власти и осуществляют юрисдикционную деятельность, имея свою высшую инстанцию – центральный, или высший, трибунал;
– обладают максимально возможным уровнем независимости от органов исполнительной власти и по этому критерию приближаются к административным судам, входящим в судебную систему.
Квазисудебные органы, относящиеся ко второй группе могут иметь различные наименования (комиссии, палаты, советы, департаменты, хунты и т. д.). Они характеризуются следующими чертами:
– обладают обособленностью и определенной степенью независимости от административных органов;
– создаются по специальному акту законодательного органа или министра при органах управления для разбирательства отдельных видов споров внутри конкретных ведомств.
В Российской Федерации к числу квазисудебных органов, которые могут быть приравнены в известной мере к статусу зарубежных административных трибуналов можно отнести, например, Патентную палату, Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, квалификационные коллегии судей и др. Ко второй группе квазисудебных учреждений могут быть отнесены комиссии по служебным спорам, комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и др.