Закономерно, что в Европе самые суровые требования к политическим партиям предъявляются в наименее демократичном регионе – на юго-востоке, и именно здесь партии пользуются привилегиями при выдвижении кандидатов. В Румынии партия должна насчитывать не менее 25 тыс. членов, в Молдове – не менее 5 тыс., в Сербии – не менее 10 тыс. В Болгарии партия, желающая зарегистрироваться и быть допущенной к выборам, должна собрать четыре комплекта подписей (в том числе 7 тыс. – на последнем этапе). Подобные требования надежно охраняют политическую систему от институционализации независимых ассоциаций граждан и их участия в избирательном процессе.
Наиболее противоречит демократическому режиму модель полной монополии политических партий на выборах, при которой из числа возможных субъектов исключаются свободные ассоциации граждан и независимые кандидаты. Это самая распространенная конфигурация избирательной системы в Африке и Латинской Америке.
Институциональные последствия партийной монополии на выборах выходят далеко за пределы электорального процесса, сказываясь на общем уровне демократии.
Важное косвенное последствие партийной монополии – ослабление законодательной власти. Депутаты, зависимые от партийного руководства, перестают быть эффективным противовесом исполнительной власти.
Показателен опыт Португалии – единственной западноевропейской страны, практиковавшей полную монополию политических партий на выборах. По индексу развития демократии Португалия уступает почти всем странам Западной Европы. В середине 1970‐х годов эта страна считалась государством с сильной легислатурой, а в настоящее время Ассамблея Португалии – самый слабый парламент во всей Западной Европе, вплоть до того, что само соблюдение принципа разделения властей вызывает здесь большие сомнения [Leston-Bandeira, 2009, p. 698]. Электоральная монополия партий в Португалии привела к укреплению не политических партий как институтов гражданского общества, а партийной бюрократии, став одним из факторов, сдерживающих демократическое развитие страны.
Очевидны последствия эксперимента с партийной монополией на выборах и в России. Именно в период формирования исключительно по партийным спискам российский парламент существенно потерял и в самостоятельности, и в политическом весе [Гришин, Мармилова, 2014, с. 84].
Отдельного рассмотрения заслуживает модель выборов, при которой субъектами остаются формализованные партии и независимые кандидаты, но исключаются свободные ассоциации. В транзитивных странах, или так называемых странах «новой демократии», общепринятая модель.
В современной Европе границы распространения данной модели полностью совпадают с территорией бывших социалистических стран. Во всей Восточной Европе, в отличие от Западной, единственным коллективным участником выборов являются формализованные партии.
В некоторых странах Восточной Европы свободным ассоциациям граждан просто запрещено участвовать в политике. Например, Конституция Болгарии устанавливает запрет на политическую деятельность и участие в выборах для профсоюзов и иных организаций, не имеющих формального статуса политических партий. Конституция Хорватии провозглашает свободу ассоциаций, но законы этой страны разрешают политическую деятельность только официально зарегистрированным партиям. В Словакии также запрещена деятельность политических организаций, не зарегистрированных в соответствии с требованиями партийного законодательства.
Но и в тех странах Восточной Европы, где свободные ассоциации теоретически могут вести политическую деятельность, избирательные системы блокируют их участие в выборах. Возвращаясь к таблице 1, отметим, что из 20 бывших социалистических стран Восточной Европы только в Сербии законодательство разрешает участвовать в выборах иным организациям, кроме формализованных партий.
Другими словами, в Восточной Европе проведен институциональный эксперимент по устранению свободных ассоциаций граждан из полноценной политической жизни. Реакция же на это властей Евросоюза, выражающаяся в выработке рекомендаций по снижению требований к регистрации политических партий, явно не соответствует масштабу проблемы.
Интересно также, что большинство стран Восточной Европы, в отличие от Западной, сохраняют возможность выдвижения независимых кандидатов. Хотя наличие независимых кандидатов производит благоприятный эффект на экспертов при оценке уровня демократичности страны, это не может компенсировать отсутствие в электоральном пространстве свободных ассоциаций. Политики-одиночки не обладают возможностями для создания «снизу» коллективных акторов политического процесса. Независимые политики остаются аутсайдерами, выполняя функцию громоотвода и не будучи способны оказать значительное влияние на крупные партии.
Любопытно, что после начала «демократического транзита» все бывшие социалистические страны поспешили закрепить за официальными партиями привилегии, совершенно не характерные для развитых демократий. Наличие этих привилегий – одна из институциональных причин того, что этот транзит оказался не вполне удачным, и уровень демократичности в соответствующих странах нередко оставляет желать лучшего. Очевидно, что элиты «транзитивных стран» исключили свободные ассоциации из числа участников выборов не столько ради некоего «упорядочения» политического процесса, сколько для ограничения конкуренции в собственных интересах.
Процесс возрастания роли партий в электоральном процессе имеет свою специфику в странах западной демократии (отнесем сюда европейские государства за пределами бывших стран социализма, а также англосаксонские страны вне Европы). Для этих более чем двух десятков государств характерны некоторые общие черты, исключение из которых составляют только Португалия и Новая Зеландия.
1. В западных демократиях, в отличие от всего остального мира, политические партии не получают преференций на выборах лишь по факту своей государственной регистрации. Только в Испании и Ирландии зарегистрированные партии имеют некоторые преимущества при выдвижении кандидатов. Но вряд ли можно признать слишком жестким требование к непартийным выдвиженцам в парламент Ирландии собрать дополнительно 60 подписей в свою поддержку.
2. В некоторых странах привилегии при выдвижении кандидатов закреплены не за политическими партиями вообще, а только за теми, которые уже представлены в парламентах (Швейцария, Германия, Италия, Дания). В данном случае это привилегии не столько партий, сколько действующих депутатских групп: они, в частности, освобождаются от сбора подписей.
3. Зарегистрированные партии не имеют привилегий перед свободными ассоциациями (избирательными объединениями). Ассоциации как коллективные участники избирательного процесса либо неотличимы от партий (США, Великобритания, Австралия, Франция, Швейцария, Швеция, Исландия, Дания, страны Бенилюкса, Греция, Мальта), либо имеют равный с ними объем прав (Германия, Австрия, Италия, Финляндия, Норвегия).
Свободные ассоциации граждан остаются полноправным субъектом выборов и сохраняют тот же объем электоральных прав, что и зарегистрированные партии, и это принципиально отличает Запад не только от развивающихся стран, но и от Восточной Европы.
4. Партии ущемляют возможности не столько ассоциаций, сколько независимых кандидатов. Их вытеснение коллективными участниками избирательного процесса (партиями в «широком» смысле) – это актуальная и широко обсуждаемая проблема. Применительно к Западной Европе говорить об электоральных привилегиях «партий» можно только в этом аспекте.
Независимым кандидатам не разрешено участвовать в выборах в Финляндии, Норвегии, Швеции, странах Бенилюкса, Испании, Италии. Но и во многих других странах, где выдвижение независимых кандидатов формально еще возможно, они исчезают де-факто. Этому способствуют прежде всего доминирующая в континентальной Европе пропорциональная избирательная система, а также некоторые другие факторы. Например, в Дании, где действует смешанная система, кандидаты в случае неудачи по мажоритарному округу получают дополнительный шанс попасть в парламент через «компенсационные места», распределяемые только между партиями. Для политиков это дополнительный стимул баллотироваться не самостоятельно, а от партий.
Исчезновение возможности самостоятельного выдвижения кандидатов явно нарушает пассивные избирательные права граждан и уже поэтому является поводом для принципиальных возражений. Но на практике сокращение прав независимых кандидатов в Европе компенсируется иными институтами, и это нейтрализует потенциальный антидемократический эффект. Такими компенсаторами, в частности, служат:
1) возможность для независимого политика, не желающего сотрудничать с существующими организациями, создать новую политическую ассоциацию или партию. Поскольку условия для этого в Западной Европе максимально облегчены, количество политических партий велико. В настоящий момент число политических партий в Исландии в расчете на определенное количество жителей в 2260 раз больше, чем в России, в Австрии – в 227, в Швеции – в 170, в Норвегии – в 11 раз и т.д.;
2) преференциальное голосование, являющееся важнейшим механизмом обеспечения персонального представительства при пропорциональной избирательной системе и защищающее одновременно как активное избирательное право, поскольку позволяет избирателю поддержать конкретного политика, так и пассивное избирательное право, поскольку ограждает партийного кандидата от своеволия партийного руководства при распределении депутатских мест.
Как следствие, индивидуальные права политиков и механизмы персонального политического представительства де-факто вполне обеспечены. Ситуация с электоральными привилегиями партий не создает в развитых странах Запада помех для демократического функционирования политической системы.
Тем не менее и здесь существуют институциональные ловушки, представляющие потенциальную угрозу для демократии.
1. Неоправданным является законодательный запрет на самовыдвижение. Даже если пропорциональная избирательная система не оставляет места для независимых кандидатов, законодательная отмена этого института подрывает легитимность персонального представительства и подает сигнал о его необязательности.
2. Многие страны Европы, оперируя термином «политическая партия» в его «широком значении», поспешили закрепить за этими субъектами электорального процесса особые права. Например, ст. 59 Конституции Норвегии и ст. 3.7 Конституции Швеции разрешают распределять места в парламенте только между политическими партиями. Партии объявляются основными участниками выборов также в Финляндии, Дании, Австрии, Нидерландах. По нашему мнению, такая практика потенциально опасна. Достаточно лишь принять закон, конкретизирующий понятие «политическая партия» или предъявляющий к ним жесткие требования, и это автоматически отсечет от участия в выборах все свободные ассоциации. Опасность такого развития событий не стоит преуменьшать. В 1993 г. по этому пути уже пошла Новая Зеландия, в 2001 г. – Ирландия. Процесс отделения формализованных партий от партий в «широком значении» может продолжиться, и тогда бенефициарием окажутся именно зарегистрированные партии.
3. Преференциальное голосование не гарантирует персональное представительство. Электоральные реформы происходят постоянно. В случае перехода на систему с закрытыми списками (по примеру Италии или Испании) механизмы персонального представительства будут ликвидированы, а власть партийной верхушки в избирательном процессе резко увеличится.
Таким образом, институциональные предпосылки партизации выборов могут создать угрозу для демократии.
Опыт развивающихся стран Африки и Латинской Америки подтверждает, что изобретенный диктатурами середины XX в. институт партийных привилегий на выборах – это не сколько «сопутствующее явление», сколько важный институциональный элемент недемократических режимов.
В современной западной демократии формализация прав партий на выборах не влечет значительных антидемократических последствий, поскольку этот институт компенсируется иными демократическими институтами. Ситуация с привилегиями партий на Западе пока еще принципиально отличается от режимов партийных привилегий в странах Африки, Латинской Америки и даже Восточной Европы. Но вектор изменений направлен именно на расширение прав формализованных партий. Запрет на выдвижение независимых кандидатов уже стал привычным явлением. Расширение партийного законодательства может поставить под вопрос существование и другого субъекта выборов – непартийных политических ассоциаций и избирательных объединений, как это уже произошло во многих относительно демократических странах. В связи с этим задача защиты электоральных прав различных субъектов политического процесса представляется необходимой для гарантий демократии в целом.
Венецианская комиссия Совета Европы предлагает защищать свободу ассоциаций, смягчая требования к регистрации политических партий. Но смягчение этих требований не означает защиту свободных ассоциаций граждан. Разделение между формализованными партиями и свободными ассоциациями уже произошло, и, по нашему мнению, нужно исходить из этого объективно существующего различия. Следовательно, необходимо либо законодательно уравнять электоральные права партий и свободных ассоциаций (пока такой нормы нет ни в одной стране), либо вообще не упоминать в избирательном праве формализованные политические партии. В последнем случае можно привести в качестве примера электоральное законодательство Исландии, оперирующее только термином «политическая организация», или Нидерландов до 2013 г. (термин «политическая группа»).
Насколько оправдано упоминание политических партий в электоральных законах? Практика показывает: формализация статуса политических партий почти автоматически приводит к закреплению за ними неких особых прав, в том числе преференций на выборах. Обеспечить равенство прав всех субъектов избирательного процесса, в том числе защитить интересы свободных ассоциаций, может исключение из электоральных законов упоминания о партиях как о конкретной разновидности юридических лиц, получающих от государства своего рода лицензию на ведение политической деятельности.
Голосов Г.В. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra. – М., 2008. – № 12 (1). – С. 22–35.
Гришин Н.В., Мармилова Е.П. Пути оптимизации избирательной системы России // Каспийский регион: политика, экономика, культура. – Астрахань, 2014. – № 1. – С. 79–90.
Политические партии и политическая конкуренция в демократических и недемократических режимах / Под ред. Ю.Г. Коргунюка, Е.Ю. Мелешкиной, Г.М. Михалевой. – М.: КМК, 2010. – 212 с.
Casal-Bertoa F., Piccio D., Rashkova E. Party law in comparative perspective. – Leiden, 2012. – 29 p. – (Leiden university. Working paper; N 16).
Biezen I. van, Bértoa F. Party regulation in post-authoritarian contexts: Southern Europe in comparative perspective // South European society and politics. – L., 2014. – Vol. 19, N 1. – P. 71–87.
Independent candidates in national and European elections. Study / P. Ehin, U. Madise et al. – Brussels, 2013. – 100 p. – (PE 493.008) – Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/493008/IPOL-AFCO_ET(2013)493008_EN.pdf (Дата посещения: 27.11.2014.)
Leston-Bandeira C. Dissent in a party based parliament: the Portuguese case // Party politics. – L., 2009. – Vol. 15, N 6. – P. 695–713.
Scherlis G. Parties and ballot access in Latin America: a new trend in a new political context // International conference political legitimacy and the paradox of regulation. – Leiden, 2013. – P. 22–25.
European commission for democracy through law (Venice Commission). Report on the participation of political parties in elections: Adopted by the Council for Democratic Elections at its 16 th meeting (Venice, 16 March 2006)… – Strasbourg, 2006. – 12 p. – (Study; N 329/2004; CDL-AD (2006) 025) – Mode of access: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2006)025-e (Дата посещения: 27.11.2014.)