Нормирование численности государственных гражданских служащих с сфере осуществления контроля (надзора) и предоставления государственных услуг
© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2015
Введение
Переход к программно-целевым методам управления предполагает обеспечение увязки ресурсов с планируемыми результатами деятельности органов государственной власти. Если в отношении бюджетных расходов в России накоплен значительный опыт внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, то оценка кадрового потенциала при планировании деятельности ведомств, определении их штатной численности, проведении процедур по оптимизации в настоящее время не проводится. Так, в соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации в ближайшей перспективе должна быть проведена оптимизация численности государственных гражданских служащих. В то же время проведенные в 2013 г. расчеты в рамках рабочих групп Минфина России по вопросам оптимизации бюджетных расходов показывают значительные различия трудозатрат на осуществление государственных услуг и контрольно-надзорных функций в различных федеральных органах исполнительной власти. Так по числу проверок на одного инспектора разрыв между различными федеральными органами исполнительной власти достигает 100 раз.
Одновременно проводится значительная работа по переходу к оказанию государственных услуг по принципу «одного окна» и в электронном виде. В этой связи для обеспечения сохранения качества предоставления государственных услуг и результативности государственного контроля и надзора необходимо разработать подходы к нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг.
Одним из методов, который может быть использован для определения оптимальной численности кадровых ресурсов органов государственной власти, является нормирование численности государственных гражданских служащих.
Предлагаемая монография подготовлена по результатам научно-исследовательской работы по теме «Разработка рекомендаций по нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг», выполненной в рамках государственного задания Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2014 г.
В монографии рассматриваются вопросы:
оценки действующих подходов к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг;
определения методов нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг на основе данных ведомственной статистики, административных регламентов и т. д.;
определения особенностей нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих предоставление государственных услуг с учетом перехода к оказанию государственных услуг на базе МФЦ и в электронном виде;
разработки и апробации методических рекомендаций по нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг.
При проведении исследования использовались аналитические и статистические методы, а также методы юридической экспертизы и экспертных оценок. Информационной базой исследования выступали статистические данные, а также данные, сформированные в рамках апробации методических подходов на региональном уровне (в Вологодской области).
По итогам проведения исследования получены следующие результаты:
проведена оценка действующих подходов к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг;
разработаны рекомендации по нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг.
Новизна результатов связана с разработкой единых подходов к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг на основе административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг с учетом перехода к оказанию государственных услуг по принципу «одного окна» и в электронном виде.
1. Оценка действующих подходов к определению численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг
1.1. Оценка численности федеральных служб и федеральных агентств и определение потребности в нормировании их численности с учетом исполняемых ими государственных функций и оказываемых государственных услуг
Основная численность федеральных государственных гражданских служащих приходится на федеральные службы и федеральные агентства. По данным Росстата, на конец июня 2014 г. на долю федеральных служб и федеральных агентств приходилось 93,7 % фактической численности федеральных государственных служащих, при этом на долю федеральных служб приходилось 90,2 % общей численности федеральных государственных гражданских служащих, на долю федеральных агентств 3,5 % (табл. 1). Основная численность федеральных государственных гражданских служащих занята в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти.
Таблица 1. Численность федеральных государственных гражданских служащих (ФГГС) в федеральных органах исполнительной власти (ФГИО) на конец I полугодия 2014 года (по данным Росстата)
Анализ уровня укомплектованности должностей федеральной государственной гражданской службы показывает, что уровень укомплектованности должностей по видам федеральных органов исполнительной власти не превышает 90 %, что отражает наличие резерва для оптимизации штатной численности федеральных государственных гражданских служащих (табл. 2). Наименьший уровень укомплектованности должностей федеральной государственной гражданской службы наблюдается в федеральных агентствах: по данным за 2012 г., укомплектованность центральных аппаратов федеральных агентств составила 64,7 % (в среднем по должностям в федеральных органах исполнительной власти 77,5 %), укомплектованность территориальных органов федеральных агентств 81,9 % (в среднем по должностям в федеральных органах исполнительной власти 88,1 %).
О наличии резервов в части оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих свидетельствуют и международные сопоставления. Например, на одного служащего налоговых органов в России (по данным за 2011 год) приходится 532 человека работоспособного населения, в то время как в Японии данное соотношение составляет 1:1113, в США 1:1622, в Китае 1:1054, в Бразилии 1:4052[1].
Наконец, значимым фактором, обуславливающим необходимость нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, является распределение должностных обязанностей в рамках фактически замещенных должностей федеральной государственной гражданской службы.
Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 314, федеральными агентствами являются федеральные органы исполнительной власти, оказывающие государственные услуги и осуществляющие управление федеральным имуществом.
Таблица 2. Численность и укомплектованность должностей федеральных государственных гражданских служащих в 2012 году (по данным Минфина России)
В то же время, по результатам обобщения данных, предоставленных федеральными органами исполнительной власти в рамках выполнения настоящей работы, оказанием государственных услуг в среднем заняты 9 % федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности ниже заместителя начальника отделов в центральных аппаратах федеральных агентств, и 9,7 % федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности ниже заместителя начальника отделов в территориальных органах федеральных агентств. При этом осуществлением контрольно-надзорных функций были заняты соответственно 3,3 % федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности ниже заместителя начальника отделов в центральных аппаратах федеральных агентств и 45,4 % в территориальных органах федеральных агентств[2].