Федеральные службы, созданные, прежде всего, в целях осуществления контрольно-надзорных функций, также выделяют на реализацию данного направления деятельности менее 50 % своей фактической численности. Так лишь 23,6 % федеральных государственных гражданских служащих центральных аппаратов федеральных служб, замещающих должности ниже уровня заместителя начальника отдела, заняты осуществлением контрольно-надзорных функций; в территориальных органах федеральных служб данное соотношение составляет 34,9 %. При этом существенный кадровый потенциал федеральных служб задействован в предоставлении государственных услуг. Так, 8,2 % федеральных государственных гражданских служащих центральных аппаратов федеральных служб, замещающих должности ниже уровня заместителя начальника отдела, заняты предоставлением государственных услуг; на уровне территориальных органов доля таких служащих достигает 35,3 %[3].
Таким образом, налицо несоответствие цели создания федеральных агентств и федеральных служб предмету их деятельности.
Приведенные выше данные также свидетельствуют о существенной доле обеспечивающего и управленческого персонала в численности федеральных служб и федеральных агентств. Так, на долю управленческого персонала приходится 19,8 % федеральных государственных гражданских служащих центральных аппаратов федеральных служб и 21,5 % федеральных государственных гражданских служащих центральных аппаратов федеральных агентств; доля служащих обеспечивающих подразделений[4] в центральных аппаратах федеральных служб составляет 36,2 % от общей численности, федеральных агентств 34,7 % от общей численности (табл. 3).
При этом как данные 2014 г., так и данные предыдущих исследований[5] свидетельствуют о существенных межведомственных различиях в доле обеспечивающего и управленческого персонала в федеральных службах и федеральных агентствах, а также в федеральных органах исполнительной власти в целом.
Приведенные выше данные свидетельствуют о том, что различия в нагрузке на одного служащего, занятого предоставлением государственных услуг и осуществлением контрольно-надзорной деятельности, обусловлены не только отраслевыми особенностями, но и спецификой распределения кадровых ресурсов по направлениям деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти; так, в случае фактического использования более 5060 % численности федерального органа исполнительной власти на реализацию функций по управлению деятельностью органа и по обеспечению его деятельности высока вероятность недостаточной кадровой обеспеченности основных функций федерального органа исполнительной власти.
Таблица 3. Доля управленческого и обеспечивающего персонала в федеральных службах и федеральных агентствах (в % к общей численности федеральных государственных гражданских служащих в I полугодии 2014 года)
Статистическое наблюдение в сфере осуществления государственного контроля (надзора) выявило значительные различия в нагрузке федеральных государственных гражданских служащих, занятых осуществлением контрольно-надзорных функций. В 2012 г. средняя нагрузка по количеству проверок на одного служащего, занятого государственным контролем (надзором) в федеральных органах исполнительной власти, варьировалась от 60 до 0,5 проверок в год. При средней нагрузке на 1 федерального служащего, занятого контрольно-надзорной деятельностью, 12,5 проверок в год, в Росстандарте, Роструде, Росаккредитации на 1 федерального государственного служащего, занятого контрольно-надзорной деятельностью, в 2012 г. приходилось более 40 проверок в год, а в Росрыболовстве, Роспатенте, ФСФР менее 2 проверок в год[6]. Данные по нагрузке на одного федерального государственного служащего, занятого осуществлением государственного контроля (надзора) по отдельным ведомствам в 2012 г. приведены в табл. 4.
Таблица 4. Нагрузка на одного федерального государственного гражданского служащего в сфере контрольно-надзорной деятельности (по данным Минэкономразвития России)
В целом приведенные выше данные свидетельствуют об отсутствии единого подхода к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, в том числе с учетом исполняемых данными федеральными органами исполнительной власти государственных функций. Штатная численность данных федеральных органов исполнительной власти определяется без учета нагрузки на одного сотрудника, при этом существенные кадровые ресурсы направляются на исполнение внутренних функций, не связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности и оказанием государственных услуг. Проведенная в 20112013 гг. оптимизация общей численности федеральных органов исполнительной власти не привела к формированию единообразных подходов к определению кадровых потребностей для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг. В этой связи разработка и внедрение методов определения оптимальной численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств является актуальной и своевременной задачей.
Таблица 4. Нагрузка на одного федерального государственного гражданского служащего в сфере контрольно-надзорной деятельности (по данным Минэкономразвития России)
В целом приведенные выше данные свидетельствуют об отсутствии единого подхода к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, в том числе с учетом исполняемых данными федеральными органами исполнительной власти государственных функций. Штатная численность данных федеральных органов исполнительной власти определяется без учета нагрузки на одного сотрудника, при этом существенные кадровые ресурсы направляются на исполнение внутренних функций, не связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности и оказанием государственных услуг. Проведенная в 20112013 гг. оптимизация общей численности федеральных органов исполнительной власти не привела к формированию единообразных подходов к определению кадровых потребностей для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг. В этой связи разработка и внедрение методов определения оптимальной численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств является актуальной и своевременной задачей.
1.2. Анализ методик (проектов методик) нормирования численности федеральных государственных служащих, государственных служащих субъектов Российской Федерации с учетом видов государственных функций и результатов их апробации
Нормирование труда широко используется в сфере материального производства, в том числе и для различных категорий инженерно-технических работников. Разработана обширная база трудовых нормативов, существует достаточно много методик нормирования труда.
Проблема состоит в том, что труд государственных служащих по своему содержанию во многом отличается от деятельности персонала предприятий. Помимо взаимодействия с населением и организациями и подготовки документов труд госслужащих содержит действия, связанные с процессами управления. Разработка и реализация управленческих решений, осуществляемых госслужащими, основывается на умственном, подчас творческом труде, который гораздо слабее поддается нормированию, чем деятельность на производстве.
Несмотря на многообразие известных подходов и методик нормирования труда, применение их для государственных служащих требует учета ряда специфических факторов. Поэтому возникает необходимость разработки методики нормирования, учитывающей особенности деятельности госслужащих.
В силу неоднородности выполняемых функций и содержания труда отдельных категорий служащих, методика нормирования может быть различной для руководителей и специалистов, при этом должны быть учтены как различия в сложности и квалификации труда, так и степень его творческого содержания, мера ответственности работника и колебания нагрузки.
Проблемам нормирования труда посвящены работы многих отечественных и зарубежных авторов. Идеи о необходимости нормирования труда и первый практический опыт были реализованы такими учеными и практиками, как Ф. Тейлор (введен хронометраж и фотография рабочего дня), Ф. Гилберт (заложены основы микроэлементного нормирования), Г. Эммерсон (показана роль нормировании как фактора роста производительности труда). Среди ранних отечественных исследователей можно отметить работы О. А. Ерманского, А. А. Богданова, А. К. Гастева, В. М. Иоффе.
Среди современных авторов вопросами нормирования труда занимаются Л. Б. Алексеева, В. И. Брылев, В. Б. Бычин, Е. Г. Жулина, А. Ф. Зубкова, М. Е. Кириченко, Ю. П. Кокин, Н. В. Кочкина, В. М. Левитан, В. Г. Макушин, C. B. Малинин, И. Б. Омельниченко, А. П. Павленко, П. Ф. Петроченко, В. М. Рысс, Г. Э. Слезингер, H. A. Софинский, В. А. Столярова, Н. П. Сорокина, Л. М. Суетина, И. И. Шапиро, Е. И. Шерман, В. И. Фильев, P. A. Яковлев и др.
Однако, несмотря на большое количество работ по нормированию труда, отдельные аспекты остаются недостаточно разработаны. Так до сих пор не существует единой универсальной методики нормирования. Границы и области применения существующих методов нормирования также до конца не определены.
Особенно недостаточность разработанности вопроса и слабость методологической основы проявляет себя в сфере нормирования труда государственных и муниципальных служащих.