Francisco Longo
Adrià Albareda
ADMINISTRACIÓ PÚBLICA I VALORS
EDITORIAL BARCINO, S.A.
Barcelona
Eines i mecanismes per a una governança ètica
La col·lecció Observatori dels Valors és una iniciativa de la Fundació Lluís Carulla i la Càtedra LideratgeS i Governança Democràtica dESADE
1a edició digital: desembre de 2014
© Del text: Francisco Longo i Adrià Albareda.
© Daquesta edició:
Editorial Barcino SA
Acàcies núm.15
08027 Barcelona
www.editorialbarcino.cat
Coordinació editorial
Jordi Quer
Correcció doriginals
Laia Noguera
Correcció de proves
Maria Carbó
Disseny
Jordi Casas
Conversió Digital: O.B. Pressgraf, S.L.
Roger de Llúria, 24
08812 Sant Pere de Ribes
Advertiment legal: són rigorosament prohibides, sense lautorització dels titulars del copyright, la reproducció total o parcial daquesta obra per qualsevol procediment, incloent-hi la reprografia i el tractament informàtic.
I. PresentacióQuin és el clima ètic de lAdministració pública? Quins valors caracteritzen les persones i els col·lectius professionals que hi treballen? Fins a quin punt aquests valors responen a les expectatives socials sobre les institucions i els administradors públics? Quin és el grau dinstitucionalització daquests valors i com els tenen dinterioritzats en el seu comportament les persones afectades? Quines mancances i quins desafiaments shi troben? Quines eines sestan utilitzant per tal que els servidors públics interioritzin, compleixin i es facin seus aquells valors que garanteixen comportaments èticament adequats? Aquest llibre es planteja aquestes preguntes, entre altres, i presenta la relació entre lAdministració pública i els valors fent referència a la literatura existent, però orientant-se a descobrir algunes claus dinterpretació de la situació i les tendències realment constatables en el nostre entorn.
La rellevància daquestes qüestions és cabdal en un context de recessió perllongada, la qual va acompanyada delevats índexs de desconfiança dels ciutadans envers la política i lAdministració pública. Sorollosos escàndols de corrupció han incrementat aquesta pèrdua de confiança i han estès la percepció que els representants polítics i els gestors públics sovint exerceixen el seu ofici amb poca autoexigència ètica. Alhora, una ciutadania més ben informada i més exigent, afectada per la crisi, es mostra més i més crítica envers allò que considera privilegis injustificats, malbaratament de recursos o, simplement, ineficiència en lús del diner públic.
Tot i que sovint el malestar ciutadà es concentra en la política i en els polítics, les administracions i les persones que hi desenvolupen la seva tasca professional estan situades al bell mig daquesta dinàmica social. Per una banda, perquè, en lactuació dels poders públics respecte de les decisions governamentals, la dimensió política i ladministrativa moltes vegades es fan indestriables. Per laltra, perquè les inèrcies tradicionals de lAdministració la converteixen, als ulls de molts, en un món allunyat, autoreferenciat, blindat per codis de funcionament que el fan difícilment comprensible i poc receptiu a les preocupacions dels ciutadans.
Tot això provoca un cert desbordament de les administracions i dels seus gestors i professionals, els quals, en un context de recessió econòmica, limitats per una greu manca de recursos i forçats a aplicar durs ajustaments pressupostaris, han dafrontar tots aquests problemes en plena crisi de legitimitat de les institucions. En aquest escenari, una part substancial de la recuperació de la confiança passa per lenfortiment del to ètic de les decisions i de les maneres de fer al si de les organitzacions del sistema públic. Aquest fet explica el creixement, entre nosaltres i en bona part del món, de la preocupació pels valors al si de lAdministració pública.
Una de les primeres dificultats per emprendre lanàlisi daquesta qüestió deriva del caràcter fortament diversificat i heterogeni de lunivers destudi. Els sistemes públics contemporanis són constel·lacions complexes dorganitzacions que engloben diferents professions, tecnologies, sectors, serveis, processos, relacions i transaccions que no fan gens fàcil mirar-los com un tot integrat. Òbviament, des de langle dels valors shi poden trobar nombrosos nínxols dotats duna identitat valorativa pròpia (alguns dels quals són molt importants: pensem en la transcendència dàmbits de singularitat cultural com els serveis educatius, la sanitat o les policies).[1]
Aquest llibre opta per una anàlisi global que presenta aquells trets que poden ser reconeguts en el conjunt, la qual cosa implica perdre matisos que exigirien laprofundiment propi dun estudi sectorial.
Hem posat el focus en els valors que caracteritzen les administracions públiques catalanes, per bé que sovint les fonts disponibles presenten dades i anàlisis que remeten al conjunt del sistema públic espanyol. La nostra pretensió ha estat, però, donar a lestudi una perspectiva comparada i presentar informacions i dades dels països i els àmbits de cooperació supranacional que ens puguin servir com a referent. Tal com podrà comprovar-se, la preocupació pels valors en els sistemes públics i les línies dactuació més destacables en les organitzacions internacionals i en els governs presenten moltes característiques i orientacions comunes.
El primer capítol, de caràcter introductori, comença fent algunes precisions terminològiques, necessàries per poder compartir amb el lector un mateix llenguatge sobre els conceptes bàsics que utilitzarem al llarg del llibre. Hi especifiquem, doncs, allò que entenem per ètica pública, per moral, per valors i per integritat. Posteriorment, sanalitza lestat de la qüestió a través de la revisió de literatura recent i denquestes dabast internacional, europeu, espanyol i català. Sexposa una visió sobre el clima ètic i els sistemes de valors de lAdministració pública, tant per part dels empleats públics com per part de la ciutadania, i es presenta lestat de la qüestió a Catalunya i a Espanya, utilitzant, entre altres, enquestes de valors amb dades rellevants referents al clima ètic, al sistema de valors, a la confrontació de binomis de valors i al clima laboral a lAdministració pública. Per fer possible lanàlisi comparada, el capítol complementa i contrasta aquestes dades amb estudis sobre lètica i els valors en el sector públic dels estats membres de la UE i lOCDE.
El segon capítol descriu com han evolucionat els discursos de valors en lAdministració pública al llarg de les últimes dècades i recull les principals anàlisis que shan fet sobre aquesta evolució des de diferents plantejaments teòrics. Després de descriure el discurs burocràtic sobre els valors públics que ha fonamentat el paradigma tradicional dAdministració pública, sanalitzen tres esdeveniments amb clares implicacions per a la fonamentació ètica del comportament dels servidors públics: lampliació i densificació de lesfera pública, la creixent pèrdua de pes de les solucions burocràtiques per governar els sistemes públics i la incorporació del management a les maneres de fer de les administracions.
En aquest capítol es posa un èmfasi especial en el procés devolució i de transformació dels valors. Shi analitza quins són els nous valors emergents i quines han estat les causes, dins lAdministració pública, que han conduït a aquesta transformació. A continuació, es presenten quatre escenaris principals de confrontació de valors en les administracions públiques contemporànies: la relació entre la política i lAdministració pública, la relació entre lAdministració pública i els ciutadans, la relació entre el sector públic i el sector privat i la relació entre les organitzacions públiques i el seu personal. Aquest primer bloc del llibre es tanca amb un recull dels principals desafiaments ètics que cal considerar de cara al futur, estretament relacionats amb els dilemes ètics generats per aquests escenaris de confrontació.
El tercer capítol presenta i analitza quines han estat les principals reaccions a aquests escenaris, i com a Catalunya i a Espanya, així com en diferents països occidentals, sha donat resposta al repte de construir una Administració pública amb valors. Sota el concepte dinfraestructura ètica, creixentment adoptat en la teoria i en la pràctica de la promoció dels valors públics, es presenten un conjunt deines, de mecanismes i de processos, tant formals com informals, que els governs han utilitzat per respondre als reptes denfortiment ètic de les administracions i dels seus agents. La infraestructura ètica inclou, entre altres, els codis ètics i de conducta, els sistemes de control amb premi o sanció, les accions de formació i socialització, el desenvolupament dels lideratges i determinades polítiques de recursos humans.
A grans trets, es pot definir un codi ètic i de conducta com un conjunt destàndards entesos com a guies orientatives, instruments davaluació i mecanismes per al foment de leducació en la virtut pública. En lestudi dels codis ètics i de conducta es tenen en compte aspectes com el rol dels poders executius, la variabilitat dels codis segons el context on shagin dimplantar i les possibles tensions entre codis, que, en certes situacions, fan que esdevinguin contradictoris.
La formació i la socialització suposen encarar la distinció que fan alguns autors entre «ruta fàcil» i «ruta difícil», amb relació a les maneres de fomentar i de garantir la interiorització i la posada en pràctica dels valors. Formar i socialitzar implica optar per la «ruta difícil», la qual cosa, més enllà de les normes formals, obliga a centrar-se en els comportaments reals dels actors i situa les mesures ètiques dins dun marc que requereix la implicació activa dels gestors públics en processos de transformació i daprenentatge de valors.
Pel que fa als sistemes de control i de sanció vinculats al compliment dels codis ètics i de conducta, es tindrà en compte la seva variabilitat i la manera com la pràctica dels valors es relaciona amb diferents sistemes de control. Un aspecte determinant dels sistemes de control és la manera com simplanten, quins organismes es creen específicament per fer el seguiment i el control dels valors públics i quines variables i quins indicadors sutilitzen per avaluar-ne lefectivitat.
En connexió amb alguns dels instruments citats, el desenvolupament de certs tipus de lideratge i la implementació de determinades polítiques de recursos humans són eines insubstituïbles en la generació de climes ètics que afavoreixin larrelament dels valors en el si de les organitzacions públiques.
Cadascuna de les eines esmentades sanalitzarà des dun punt de vista tant teòric com pràctic, destacant-ne les potencialitats, però també les febleses. Aquest apartat exposa diversos exemples sobre com es posen en pràctica els citats recursos en diferents països i en el nostre entorn institucional, i quins avantatges tenen, tant si ja estan essent utilitzats com si, a hores dara, encara no shan incorporat a les infraestructures ètiques.
El llibre sacaba amb una sèrie de reflexions conclusives on es destaquen els principals trets del diagnòstic sobre la situació de les nostres administracions públiques amb relació als valors, als desafiaments més significatius als quals senfronten en aquest camp els gestors públics i a les orientacions de canvi que caldria interioritzar per aconseguir enfortir els climes ètics en el si de les organitzacions públiques.
[1] En el cas concret de la policia, lInstitut de Governança i Direcció Pública dESADE està involucrat en el projecte Europeu COMPOSITE (Comparative Police Studies in the EU), el qual ha contribuït a demostrar trets idiosincràtics de la policia que sacaben refl ectint en els valors i en lètica de les organitzacions policials. Si en voleu més informació, consulteu http://www.composite-project.eu/.
II. Lestat de la qüestió1. Introducció
En els darrers temps, les administracions públiques occidentals han viscut canvis profunds en les seves agendes i prioritats dactuació, en la configuració de les seves estructures i dels seus processos i en el marc de relacions amb la ciutadania i els actors socials. Aquests canvis han tingut implicacions destacades sobre els discursos de valors que orienten la seva actuació, cosa que, tal com veurem al capítol següent, crea nous dilemes ètics a linterior de les organitzacions públiques.
Alhora, els entorns en què es mouen les administracions shan tornat creixentment complexos i turbulents. Lesfera pública avui és molt més densa i superpoblada que en dècades anteriors. Grups dinterès i ciutadans organitzats incrementen la seva activitat i interpel·len cada vegada més els poders públics, qüestionant les maneres de fer tradicionals de les administracions. La crisi econòmica ha aguditzat aquestes tendències i ara es posa en dubte la legitimitat de les decisions, augmenten les exigències de transparència i de retre comptes i es planteja a les organitzacions públiques nous reptes que sacsegen els sistemes de valors establerts.
En les últimes dècades, a més, han incrementat substancialment en les agendes públiques problemes dalta complexitat els anomenats wicked problems (Rittel & Webber, 1973) en què ni la pertinència ni la legitimitat de les respostes es poden donar per garantides. Això ha provocat que lAdministració pública sigui incapaç daconseguir els seus objectius de manera autosuficient, de manera que ara són molt més habituals les interdependències i la coproducció amb el sector privat, empresarial o no lucratiu. Aquest fet augmenta lexposició dels operadors públics als riscos de captura del patrimoni públic per part dinteressos particulars i obre pas a nous problemes ètics.
La corrupció és un fenomen que ha generat una profunda preocupació en molts països del món. En el nostre entorn més proper, diferents escàndols han contribuït a lafebliment de la confiança de la ciutadania en els seus representants i governants, en un moment marcat per una profunda crisi econòmica. La dimensió institucional daquesta crisi es fa palesa en enquestes que mostren reiteradament el descrèdit de bona part dinstitucions bàsiques del nostre sistema social. En un grau més o menys alt, les administracions públiques i les persones que hi treballen reben les conseqüències daquest deteriorament de les percepcions ciutadanes sobre el comportament ètic dels poders públics.
Tots aquests factors han contribuït a estendre arreu del món la preocupació per lètica pública. Els governs, els organismes internacionals, les organitzacions de la societat civil, les universitats i els think tanks shan fet ressò daquesta preocupació. Els valors públics shan convertit en objecte danàlisi i han motivat diverses iniciatives destinades a identificar-los i a enfortir-los, per tal de millorar el comportament ètic dels actors que operen a linterior dels sistemes públics. La incorporació de lètica i els valors en lagenda de lAdministració pública i dels professionals i acadèmics del camp és a hores dara un fet inqüestionable.