Tots aquests factors han contribuït a estendre arreu del món la preocupació per lètica pública. Els governs, els organismes internacionals, les organitzacions de la societat civil, les universitats i els think tanks shan fet ressò daquesta preocupació. Els valors públics shan convertit en objecte danàlisi i han motivat diverses iniciatives destinades a identificar-los i a enfortir-los, per tal de millorar el comportament ètic dels actors que operen a linterior dels sistemes públics. La incorporació de lètica i els valors en lagenda de lAdministració pública i dels professionals i acadèmics del camp és a hores dara un fet inqüestionable.
Tot i que lentrada daquest tema a les agendes dels governs occidentals al llarg dels anys vuitanta sovint es vincula, com veurem al capítol següent, a limpacte de les reformes de signe gerencialista i a laparició de la denominada Nova Gestió Pública (NGP),[2]
la preocupació per lètica pública, en realitat, és molt anterior. La història mostra que ja era una qüestió que es tenia en compte durant el segle xx i fins i tot abans en països com el Regne Unit, on el 1854 es va aprovar linforme Northcote-Trevelyan, que posà en relleu la importància, entre els servidors públics, de valors com la neutralitat, la integritat i leficiència. Així mateix, el 1924 la International City Managers Association[3]
dels Estats Units aprovà el primer codi ètic del país.
Tanmateix, deixant de banda aquests casos excepcionals, fou a partir dels anys setanta i vuitanta del segle xx quan lètica passà a ser un tema de cabdal importància per a la major part dadministracions públiques occidentals. Maesschalck (2004a) explica lemergència de la gestió de lètica com una reacció contra la retòrica individualista de la NGP. Això no obstant, lesclat de casos de corrupció tan rellevants com lescàndol Watergate lany 1974 també tingué un paper determinant en la incorporació de lètica en lesfera pública. Des de llavors la presència de codis ètics i altres eines i processos dinfraestructura ètica no han fet més que augmentar. Actualment, algunes actuacions vinculades amb la crisi econòmica i financera han contribuït a accentuar la rellevància dels valors i de lètica en tots els nivells de la societat.
Lètica i els valors són indispensables en qualsevol esfera de la societat, pública o privada. Ara bé, en les arrels de la preocupació per garantir lètica pública trobem la consideració que tant els representants i governants com els servidors públics tenen un deure moral especial amb la ciutadania que els obliga a acreditar un nivell dexemplaritat més alt que la resta dels ciutadans (Gomá, 2009). En definitiva, les administracions i els seus agents estan al servei dels ciutadans i això sha de veure reflectit en el seu comportament i en el respecte acurat de valors propis i distintius, específics de làmbit públic.
Tenint tot això en compte, quin és lestat de la qüestió? En quin grau els valors públics impregnen el funcionament de les administracions? Quin diagnòstic sen pot fer i quines percepcions socials hi ha? Els estudis i les dades disponibles, tant en un àmbit internacional com respecte a Catalunya i a Espanya, mostren que en molts països la realitat presenta trets insatisfactoris, i les percepcions socials manifesten un predomini de la desconfiança envers els sistemes públics. Tanmateix, abans dentrar en la crònica daquesta realitat sembla imprescindible fer algunes precisions conceptuals.
[2] Lexpressió Nova Gestió Pública (New Public Management) sha convertit en el clixé amb què sal·ludeix genèricament a nombrosos processos de reforma de la gestió pública. Freqüentment, aquest terme serveix per simplifi car la referència a processos de canvi caracteritzats per lheterogeneïtat i la complexitat dels continguts i les fi nalitats, que sovint inclouen, en les seves expressions concretes, orientacions divergents i fi ns i tot contradictòries. En alguns casos, la simplifi cació de la noció ha estat necessària per construir un enfocament (el nou servei públic) pretesament alternatiu (Denhardt & Denhardt, 2000). Per a síntesis àmplies que intenten plasmar la complexitat i lheterogeneïtat de la noció, vegeu Barzelay (2001, 11), Podger (2004, 12) i Bresser-Pereira (2004, 187 i següents), els quals prefereixen utilitzar lexpressió, menys contaminada, de reforma de lagestió pública, i la defi neixen com «la transició institucional, cultural i gerencial des de lAdministració pública burocràtica a la moderna gestió pública» (Bresser-Pereira, 2004, 190).
[3] La missió daquesta associació és fomentar lexcel·lència en el govern local, desenvolupant i potenciant la gestió de govern local arreu del món.
2. Els conceptes: a què ens referim quan parlem dètica i de valors en lAdministració pública?
No és evident que, quan parlem sobre lètica pública i els valors que la caracteritzen, tinguem garantit que tots entenem aquestes paraules de la mateixa manera. Daltra banda, els mots ètica i valor sovint sutilitzen relacionats amb daltres de significats més o menys propers. Abans de continuar cal, doncs, precisar en quin sentit estem utilitzant en el llibre tots aquests conceptes.
Primerament, entenem per ètica pública aquella que ha de guiar la conducta dels responsables polítics i dels treballadors públics (Villoria, 2009). Hi ha dos principis ètics que cal tenir en compte dins aquest àmbit: a) els drets i deures que les persones han de respectar i assumir quan actuen en un entorn on els seus actes afecten seriosament el benestar daltres persones i de la societat, i b) les condicions que les pràctiques col·lectives i les polítiques públiques haurien de satisfer en la mesura en què també afecten el benestar de les persones i de la societat (Villoria, 2009, 3-4).
Tal com es desprèn de lexplicació anterior, lètica es vincula als hàbits i a les pautes de conducta de qualsevol grup humà, que sincorporen ordinàriament a les conductes dels seus integrants. Com a concepte, lètica nasqué amb els pensadors grecs, els quals foren els primers a tractar el tema de manera sistemàtica, a definir-lo i a produir teories al seu voltant. Ètica prové del mot ethos, que Aristòtil definí com a «costums» i vinculà al temperament, al caràcter, a lhàbit i a la manera de ser dels individus. En un sentit anàleg, lIEC defineix lethos com a «conjunt de trets morals i estètics que conformen el caràcter o la identitat duna persona o una cultura».
Per analitzar lètica institucional i individual en el sector públic sutilitzen principalment tres teories: la deontològica, la teleològica i lètica de la virtut. Cadascuna daquestes teories dóna diferents respostes sobre com poden ocupar-se de lètica les administracions públiques.
La teoria deontològica es preocupa per definir el bé i el mal amb la major claredat possible. És el cas, per exemple, dels deu manaments. Els principis dactuació defineixen en termes absoluts què es considera correcte i què incorrecte i la decisió acostuma a emmarcar-se en una dicotomia moral. Un dels principals arguments contra la utilització daquesta teoria com a guia ètica és la seva rigidesa (Christensen & Lægreid, 2011). Aquest tipus dètica no deixa marge per a la discrecionalitat, la qual en les organitzacions públiques sovint resulta indispensable per afrontar dilemes ètics i per sobreposar-se a incoherències entre estàndards en situacions concretes. A més de ser rígids, aquests sistemes basats en la norma són poc meritocràtics i normalment no tenen gaire en compte els valors orientats als resultats. Tal com veurem més endavant, aquesta teoria es vincula a mecanismes de lanomenada «ruta fàcil» en la creació de la infraestructura ètica.
La segona perspectiva, la teoria teleològica, se centra en les conseqüències i els resultats de les decisions. És a dir, una acció es considera correcta si fa augmentar la felicitat, el plaer o la satisfacció tant com sigui possible. Aquesta teoria sha vinculat a lutilitarisme de Bentham i Mill i es preocupa per identificar quina acció comportarà el major bé i el menor mal. En la mateixa direcció es mou la coneguda distinció de Max Weber entre ètica de la convicció i ètica de la responsabilitat, tal com apunta Daniel Ortiz (2009) en una obra daquesta mateixa col·lecció. Per a lètica de la responsabilitat lúnica aplicable, segons Weber, al món de la política, el criteri últim per decidir sha de fonamentar en la conseqüència de lacció. El principal repte que planteja aquest enfocament teòric és com anticipar, avaluar i jutjar de manera racional les conseqüències duna decisió.
Finalment, la tercera teoria és lètica de la virtut, la qual destaca que la institució pública i els seus membres han de cultivar un caràcter virtuós (Devettere, 2002). En paraules de Lynch et al. (2007, 904), «si se segueix aquesta teoria ètica, els professionals hauran de cultivar un caràcter virtuós i posar-lo en pràctica en la seva vida diària». Com es dirà més endavant, aquest tipus dètica es vincula a lexemplaritat i al lideratge. La principal crítica que se nha fet és que assumeix que els humans són virtuosos per naturalesa i que es comportaran èticament si es defineixen models de referència inspiradors, per la qual cosa tendeix a no proposar eines, incentius i mecanismes necessaris, com ara codis de conducta, premis i sancions, per aconseguir implementar decisions morals (Lynch et al., 2007).
Quant als valors propis de lètica pública, sha distingit entre lethos burocràtic i lethos democràtic. El primer inclou valors com ara leficiència, leficàcia, lexpertesa, la lleialtat i la jerarquia. Assegura la seva continuïtat i consistència a través de lavaluació dels valors i dels objectius fent servir criteris instrumentals, utilitaris i de mercat (Pugh, 1991). Per la seva banda, lethos democràtic inclou valors constitucionals i de règim (Rohr, 1976), de ciutadania i dinterès públic (Lippmann, 1955) i dequitat i de justícia (Frederickson, 1997), i la seva continuïtat i consistència sassegura a través de raonaments deductius, dialèctics i deontològics basats en la filosofia (Pugh, 1991).
Amb un enfocament més pràctic, Villoria (2009) posa de manifest set raons per les quals es justifica el desenvolupament de lètica en lAdministració pública:
a) La democràcia no garanteix la virtut dels representants del poble.
b) Els instruments de control dels sistemes democràtics no sempre són suficients per evitar conductes no ètiques.
c)El funcionari té diversos nivells de discrecionalitat i ha de prendre decisions amb implicacions ètiques.
d) Especialment en làmbit local, els funcionaris han de prendre la iniciativa i donar resposta a problemes.
e) Moltes de les decisions polítiques davui dia es basen en informes i documents elaborats per funcionaris, els quals decideixen el contingut final del document sobre el qual es pot basar una nova política.
f) Quan es prenen decisions col·lectives, sha de garantir la responsabilitat dels funcionaris i fomentar la seva implicació per assegurar que la decisió sigui ètica.
g) Els funcionaris es poden trobar en dilemes morals quan un polític dóna instruccions que infringeixen normes i lleis.
Lètica pública i la moral pública són la mateixa cosa? La distinció entre ètica i moral és un debat clàssic de la filosofia en el qual ara no pretenem entrar. A tall de resum direm que es poden trobar tres aproximacions diferents: a) són conceptes sinònims; b) són conceptes diferents perquè la moral estableix les regles de comportament, és a dir, prescriu, mentre que lètica es vincula a lestudi filosòfic; c) són conceptes diferents perquè la moral es refereix al conjunt de costums relatius al bé i al mal, mentre que lètica és la ciència que estudia el bé i el mal amb la intenció destablir definicions i camins per arribar al bé, de manera que la moral seria lobjecte destudi de lètica (Orellana, 2005). En aquest llibre optarem per atorgar a ambdós conceptes el mateix significat.
Finalment, pel que fa a la noció dintegritat, entenem que una persona íntegra és aquella que no només és incorruptible, sinó que també és capaç dobrar i de comportar-se amb rectitud i probitat. Villoria (2009) diferencia tres tipus dintegritat: integritat com a promoció de lètica pública, integritat com a objectivitat i integritat com a eficàcia. La primera està orientada a respectar els drets i les llibertats públiques fonamentals, evitant la discriminació i garantint linterès general de la ciutadania. La integritat com a objectivitat es focalitza en la neutralitat i la imparcialitat i remarca que el servidor públic sha dabstenir de qualsevol afer en el qual hi tingui o hi pugui tenir interessos personals. Finalment, la integritat com a eficàcia és aquella que prescriu actuar dacord amb el principi de les tres es: eficàcia, economia i eficiència. Tal com veurem en el capítol següent, la incorporació daquesta tercera perspectiva caracteritza nous discursos de valors encara fins a cert punt emergents al si de lAdministració pública.
3. La corrupció i els seus efectes
Lenfortiment de lètica, dels valors i de la integritat en el sector públic contribueix a reduir les possibilitats que el govern, lAdministració pública i el mateix procés democràtic quedin contaminats per la corrupció. La corrupció, apunta lOficina Antifrau de Catalunya (OAC), és un fenomen universal en tres sentits: ha existit en totes les èpoques, sha donat en tots el països del món i ha sobreviscut a tots els sistemes polítics. Sentén que estem davant dun cas de corrupció quan un persona que exerceix un càrrec viola un deure propi daquest càrrec amb lexpectativa dobtenir un benefici indegut (OAC, 2010).
Perquè es produeixi un supòsit de corrupció shaurà de violar el càrrec en benefici propi. Ara bé, aquest fet pot no infringir una norma formal vigent, per la qual cosa la vulneració dun estàndard ètic no sempre suposa un delicte o una falta administrativa. Aquest fet fa absolutament necessari disposar duna infraestructura ètica completa que vagi més enllà de normes i de regulacions i que incorpori aspectes no formals al seu instrumental.
La corrupció i les conductes no ètiques provoquen, com ja sha dit, una manca de confiança de la ciutadania envers els seus representants i servidors públics, però també sen deriven altres efectes perversos: el desànim i la frustració entre els funcionaris honestos i íntegres, lentorpiment de lexecució de polítiques públiques, unes administracions públiques poc eficaces i eficients, el menyspreu vers principis fonamentals en lAdministració pública com ara lobjectivitat i la legalitat, i la manca de transparència.
LAdministració pública corre el risc de caure en casos de corrupció a través de diferents situacions i per raons diverses. Per a lOAC (2011), algunes de les principals situacions de risc a les quals senfronta lAdministració pública en el seu dia a dia estan relacionades amb: