Выше также упоминалась норма ч. 9 ст. 106 Закона о контрактной системе, согласно которой решение принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу, может быть обжаловано (т. е. оспорено) в судебном порядке. Как говорилось там же, оспорены в суде могут быть и иные акты, решения и действия (бездействие) контрольного органа, его должностных лиц.
Кроме того, выше упоминалось, что разделом V Административного регламента ФАС России предусмотрен досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) контрольного органа, его должностных лиц (в регламенте они обозначены как сотрудники контрольного органа). В соответствии с п. 5.1 данного Регламента в порядке досудебного (внесудебного) обжалования могут быть обжалованы действия (бездействие) контрольного органа, его должностных лиц и решений, принятых (осуществляемых) ими в ходе исполнения государственной функции по рассмотрению жалоб, в т. ч. в следующих случаях:
нарушение срока регистрации жалобы;
нарушение сроков рассмотрения жалобы;
нарушение сроков размещения в ЕИС информации о поступлении жалобы и тексте жалобы, о месте и времени рассмотрения такой жалобы, сведений о вынесенном решении и выданном предписании;
отказ в рассмотрении жалобы по основаниям, не предусмотренным законодательством РФ о контрактной системе.
В процессуальном законодательстве используется следующая терминология:
в АПК РФ оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;
в КАС РФ оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
В пункте 1 Постановления Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[18] давались легальные определения понятий решений, действий и бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц (по терминологии ГПК РФ):
к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина);
к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль;
к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
Названное Постановление Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. 2 после издания в связи с принятием КАС РФ Постановления Пленума ВС России от 27 сентября 2016 г. 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» применению не подлежит, но в последнем соответствующие определения не даны, в связи с чем не видится препятствий к использованию приведенных положений.
Названное Постановление Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. 2 после издания в связи с принятием КАС РФ Постановления Пленума ВС России от 27 сентября 2016 г. 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» применению не подлежит, но в последнем соответствующие определения не даны, в связи с чем не видится препятствий к использованию приведенных положений.
Право обжалования и оспаривания действий (бездействия) заказчика, решения контрольного органа
В приведенной выше норме ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе говорится о том, что право обжаловать действия (бездействие) имеет право любой участник закупки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.
В прежней (первоначальной) редакции нормы ч. 1 ст. 105 Закона о контрактной системе указывалось, что право обжаловать действия (бездействие) имеют также общественные объединения, объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, но это положение исключено Федеральным законом от 1 апреля 2019 г. 50-ФЗ[19] с 1 июля 2019 г. В то же время сам институт общественного контроля за соблюдением требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок других изменений не претерпел. В соответствии с п. 3 ст. 102 Закона о контрактной системе общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:
1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок;
2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Закона о контрактной системе;
4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с Законом о контрактной системе;
5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;
6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ.
Понятие «участник закупки» определено в п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. 227-ФЗ[20]) следующим образом: любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 284 части второй НК РФ перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц (для обозначения такого юридического лица введено понятие «офшорная компания»), или любое физическое лицо, в т. ч. зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Перечнем, о котором идет речь, является Перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны), утв. Приказом Минфина России от 13 ноября 2007 г. 108н[21].
Как видно, право обжалования и оспаривания действий (бездействия) заказчика, решения контрольного органа, не зависит от того, подана ли участником закупки заявка на участие в закупке. В Определении судьи ВС России от 17 мая 2017 г. 304-КГ17-4525 по делу А45-5415/2016[22] отмечено, что исходя из анализа положений ч. 3 ст. 105 Закона о контрактной системе, любой участник закупки, считающий незаконными положения закупочной документации, вправе обжаловать их вне зависимости от факта подачи заявки на участие в закупке, при этом такая жалоба может быть подана до окончания установленного срока подачи заявок.