В 18311832 годах этот план преобразований рассматривался в Государственном совете и был близок к утверждению, однако тогда против введения на Кавказе ординарного губернского управления решительно выступил новый глава кавказской администрации Г. В. Розен. Он считал, что «мусульманские провинции» еще не готовы к замене военной системы управления на гражданскую (губернскую) модель[333]. Дело затянулось до 1837 года, когда была учреждена особая комиссия во главе с сенатором бароном П. В. Ганом, с которым император рассчитывал провести наконец-то реформу гражданского управления Закавказья.
Барон П. В. Ган был опытным чиновником. В 18151822 годах он служил в дипломатическом ведомстве, представлял Россию в Италии. После возвращения в Россию занимал должности курляндского (18241827) и лифляндского (18271829) гражданских губернаторов. После конфликта с курляндским и лифляндским генерал-губернатором Ф. О. Паулуччи П. В. Ган вышел в отставку. Однако тихая жизнь отставника ему была явно не по душе: барон отправился в большое путешествие по Европе, в ходе которого успел послушать лекции в престижном Гейдельбергском университете. На службу П. В. Ган вернулся в феврале 1836 года, получив назначение в Министерство внутренних дел, а спустя год ему доверили завершение административной реформы Закавказья.
П. В. Ган и члены комиссии были снабжены инструкцией Николая I, в которой цель поставленной задачи определялась так: «В государстве обширном тем прочнее связи его частей, чем больше единства в их законах и особенно в формах управления. Тождество начал постигается не многими, единообразие понятно для большинства. При этом в главнейшем понятии различные части привыкают считать себя составом одного политического тела, облегчаются успехи общественной службы, сношения частных людей, сближение народов»[334]. Комиссия работала в два этапа: с июня 1837 года по февраль 1838го на Кавказе, а затем до 1840 года в Петербурге. В ходе первого этапа чиновники изучали местные условия, в том числе проводя экспедиционные обозрения отдельных территорий. Вернувшись в столицу, П. В. Ган с участием статс-секретаря М. П. Позена и нового главноуправляющего на Кавказе Е. А. Головина дорабатывал первоначальный проект, будучи также в контакте со столичными чиновниками.
В современной историографии П. В. Гана иногда относят к сторонникам административной централизации. З. М. Блиева характеризует сенатора как агента русификаторских идей[335]. Однако реформа сенатора П. В. Гана строилась на основании хорошо известных принципов централизации и единообразия. Об идеологии реформы можно судить по гановской «Записке о нынешнем состоянии Закавказского края с программой его улучшений», которая была представлена Николаю I в октябре 1837 года.
В ней автор прежде всего обращает внимание на сложность политического положения южной окраины империи, где военным и гражданским властям приходилось работать в обстановке постоянной военной тревоги. П. В. Ган отмечал, что кавказские начальники «не обращали наблюдения за правилами управления и формами судопроизводства и были в необходимости сосредотачивать в своих руках и отправлять всю власть»[336]. Такое положение П. В. Ган признавал губительным, и это его убеждение разделяли все столичные бюрократы, а главное император Николай I. «Записка» П. В. Гана написана в прекрасном стиле, в ней не только переданы бюрократические задачи и трудности в планировании и проведении административной реформы, но вместе с тем описаны и концептуальные основания. «Различные части управления, образующие целое, расходясь от одного центра, как лучи солнечные, действуют сильно тогда только, когда их свойства, расположения и видоизменения проистекают из одного источника и направляются одним умом»[337], отмечал П. В. Ган. Достаточно вспомнить уже приведенные выше слова Николая I из разговора с С. В. Сафоновым и станет очевидно, что этот тезис из гановской «Записки» полностью соответствовал представлениям императора об идеальной административной модели империи.
В ней автор прежде всего обращает внимание на сложность политического положения южной окраины империи, где военным и гражданским властям приходилось работать в обстановке постоянной военной тревоги. П. В. Ган отмечал, что кавказские начальники «не обращали наблюдения за правилами управления и формами судопроизводства и были в необходимости сосредотачивать в своих руках и отправлять всю власть»[336]. Такое положение П. В. Ган признавал губительным, и это его убеждение разделяли все столичные бюрократы, а главное император Николай I. «Записка» П. В. Гана написана в прекрасном стиле, в ней не только переданы бюрократические задачи и трудности в планировании и проведении административной реформы, но вместе с тем описаны и концептуальные основания. «Различные части управления, образующие целое, расходясь от одного центра, как лучи солнечные, действуют сильно тогда только, когда их свойства, расположения и видоизменения проистекают из одного источника и направляются одним умом»[337], отмечал П. В. Ган. Достаточно вспомнить уже приведенные выше слова Николая I из разговора с С. В. Сафоновым и станет очевидно, что этот тезис из гановской «Записки» полностью соответствовал представлениям императора об идеальной административной модели империи.
В своей записке П. В. Ган прямо указывал, что его деятельность неразрывно связана с предшествующими попытками провести административные преобразования. По словам П. В. Гана, сенаторы Е. И. Мечников и П. И. Кутайсов, а также И. Ф. Паскевич понимали крайнюю необходимость административных реформ на Кавказе, так как «были поражены несчастным его (Кавказского края. Прим. авт.) положением и злоупотреблениями всех родов, проистекавшими от соединения власти, безотчетного произвола и отсутствия строгого наблюдения, которое бы не зависело от влияния местного правительства»[338].
Целью реформы П. В. Гана было создание такой системы управления, в которой «все власти будут действовать единодушно и сообразно с законами, каждая в своем определенном кругу, завися от центральной власти в С. Петербурге, будут подчинены строгой отчетности, не исключая даже вверяемой главноуправляющему власти по части полиции и распорядительной»[339].
Таким образом, гановская реформа задумывалась в полном соответствии с духом и принципами административных проектов М. М. Сперанского, который сам активно участвовал в разработке административной реформы Закавказья в начале 1830х. Еще больше сходства проект П. В. Гана имел с предложениями Паскевича Кутайсова Мечникова. Как и его предшественники, П. В. Ган предложил разделить Закавказье[340] на две большие губернии Грузино-Имеретинскую и Каспийскую. Единственным значительным отличием от проекта И. Ф. Паскевича была ликвидация самостоятельного административного статуса Армянской области и ее включение в Грузино-Имеретинскую губернию[341]. Сохранил П. В. Ган и идею И. Ф. Паскевича о Верховном закавказском правительстве: в новом проекте высший коллегиальный орган власти южной окраины империи именовался Главным управлением. В его состав должны были войти главноуправляющий, закавказский военный губернатор и представители министерств: внутренних дел, финансов, государственных имуществ, юстиции и иностранных дел. «Главное управление представляет собой соединенную власть всех министерств», отмечалось в проекте Положения об управлении Закавказской Россией[342]. Здесь очевидно влияние административных проектов М. М. Сперанского, в которых совет при губернаторах и генерал-губернаторах играл ровно ту же роль, а именно обеспечивал «сквозную» министерскую вертикаль. Проект реформы предусматривал сохранение практики непрямого управления на некоторых территориях: например, в Мингрелии, Абхазии и Сванетии властные прерогативы передавались местным княжеским династиям[343]. Так, Мингрелия в статусе Мингрельского княжества формально входила в состав Редут-Кальского окружного начальства Грузино-Имеретинской губернии. Территория княжества разделялась на три участка под управлением участковых заседателей. Владетельный князь Н. Дадиани не только выступал официальным главой мингрельской администрации, но и председательствовал в ключевом комитете о повинностях. Дадиани имел право обращения «о всех надобностях» к высшей кавказской администрации через редут-кальского окружного начальника.
Абхазское княжество также входило в состав Редут-Кальского округа. В административном отношении княжество поручалось «ближайшему управлению» владетельного абхазского князя М. Г. Шервашидзе. Князь должен был действовать под неотлучной опекой «няньки» штаб-офицера, которому планировалась в помощь специальная инструкция. Абхазия непосредственно примыкала к территориям непокорных адыгов Северо-Западного Кавказа, поэтому отдельные параграфы гановского проекта оговаривали ответственность князя М. Г. Шервашидзе за «недопущение сношений с неприятельскими народами и точное исполнение всех законных требований местного начальства»[344].
Сванетия в статусе Сванетского княжества входила в состав все того же Редут-Кальского окружного начальства Грузино-Имеретинской губернии. Управление княжеством вверялось двум князьям Дадешкелиани, при каждом из которых должен был постоянно находиться российский штаб-офицер. «Правители Сванетии под строгой ответственностью обязываются соблюдать спокойствие во всех владениях, отвращать всякие волнения и мятежи, сохранять границы от непокорных горцев, не пропускать их в российские пределы для хищничества и грабежа, составлять вспомогательные ополчения по требованию начальства»[345], так определялся административный функционал сванетских князей.
В историографии отмечалось, что проект П. В. Гана вызвал критику со стороны столичных сановников, большинство которых предупреждало об опасности поспешного введения российского губернского образца в Закавказье[346]. Но все эти вопросы были и в фокусе внимания гановской комиссии, о чем свидетельствует документ под названием «Основания, принятые при составлении проекта Положения об управлении Закавказской Россией и причины к принятию их побудившие»[347]. Согласно этому тексту, комиссия на месте собирала сведения для ответов на следующие вопросы: «1) до какой степени гражданственности достиг народ в разных частях края?; 2) способен ли он уже принять управление благоустроенное?; 3) не будет ли введение такого управления новостью, могущей возбудить где-либо ропот, или даже ослушание?»[348]. Комиссия П. В. Гана пришла к закономерному выводу, что «степень гражданственности» населения Южного Кавказа разнится от одного субрегиона к другому. В качестве наиболее готовых к принятию нового административного стандарта были указаны примеры «жителя Тифлиса или его окрестностей» и «ахалцихского купца», обратным примером комиссия назвала хевсуров и население соседних с Хевсуретией горных обществ[349]. По мнению комиссии, в целом население Закавказья было готово к введению новых административных правил, риск крупных волнений исключался. Напротив, П. В. Ган писал, что скорее такой риск следовало связывать с сохранением старой модели управления, а не с введением новой.