Настойчивость П. Д. Цицианова заставила правительство пойти на некоторые изменения в системе управления Восточной Грузии. Весной 1805 года были обнародованы и вступили в действие «Дополнительные правила к Положению об управлении Грузией», которые свидетельствовали о централизации административной модели на южной окраине империи и вместе с тем временно ослабляли унификацию судебных практик. Во-первых, изменению подверглась структура Верховного грузинского правительства, которое теперь состояло из трех, а не четырех экспедиций, что произошло после слияния уголовной и гражданской экспедиций в одну суда и расправы. Во-вторых, значительно расширялись функции уездной администрации. В-третьих, некоторые формальные процедуры российского суда временно отменялись, а местным жителям разрешалось подавать прошения на родном языке в любые российские присутственные места[312].
Настойчивость П. Д. Цицианова заставила правительство пойти на некоторые изменения в системе управления Восточной Грузии. Весной 1805 года были обнародованы и вступили в действие «Дополнительные правила к Положению об управлении Грузией», которые свидетельствовали о централизации административной модели на южной окраине империи и вместе с тем временно ослабляли унификацию судебных практик. Во-первых, изменению подверглась структура Верховного грузинского правительства, которое теперь состояло из трех, а не четырех экспедиций, что произошло после слияния уголовной и гражданской экспедиций в одну суда и расправы. Во-вторых, значительно расширялись функции уездной администрации. В-третьих, некоторые формальные процедуры российского суда временно отменялись, а местным жителям разрешалось подавать прошения на родном языке в любые российские присутственные места[312].
После присоединения в 18031810 годах новых южнокавказских (закавказских) территорий российская административная система потеряла даже иллюзию стройности и единообразия. Новые административные границы повторяли доимперские очертания княжеств, ханств и султанств. В ряде случаев империя отказалась от модернизации управленческих институтов и практик, доверив эти функции местным элитам, проявившим лояльность. Некоторые традиционные политические режимы сохранялись десятилетиями, в том числе в Абхазии и Мингрелии[313].
На неэффективность российских административных институтов в крае жаловался и А. П. Ермолов в письме к А. А. Закревскому от 24 февраля 1817 года. Коррупция пронизала Верховное грузинское правительство, в частности казенную экспедицию, а в полицейском ведомстве А. П. Ермолов нашел 600 нерешенных дел, а также делопроизводственную путаницу. Несмотря на решительность принимаемых мер, А. П. Ермолов признавал ограниченность собственных возможностей на фоне масштабных системных ошибок: «Не берусь я истребить плутни и воровство, но уменьшу непременно»[314] Однако значимых изменений в этом отношении не последовало. В таком виде российская администрация на Южном Кавказе (Закавказье) просуществовала вплоть до реформы 1841 года.
Между тем Александр I и М. М. Сперанский руководствовались идеей унификации системы регионального управления окраинами России. В 18191820 годах активно разрабатывался проект российской конституции «Государственной уставной грамоты Российской империи». Значительное место в этом документе было отведено реформе регионального управления. В историографии отмечалось, что из 191 статьи «Уставной грамоты» 70 посвящены вопросам устройства местного управления[315]. Первая статья «Уставной грамоты» провозглашала введение нового административно-территориального деления империи на 12 наместничеств. Каждое наместничество состояло из нескольких губерний (от трех до пяти), которые состояли из уездов и вновь учреждаемой самой мелкой административной единицы округа. Практическая реализация этой масштабной реформы ограничилась созданием одного наместничества, объединившего пять губерний (Тульскую, Орловскую, Воронежскую, Тамбовскую, Рязанскую) и просуществовавшего до 1828 года.
Проекты М. М. Сперанского имели общие черты с наместнической реформой Александра I. По наблюдению Б. П. Миловидова, «Учреждение для управления Кавказской области» (1827), «Учреждение для управления Бессарабской области» (1828), а также административные регламенты сибирских губерний предусматривали особые областные советы при губернаторах и генерал-губернаторах из чиновников различных управлений[316]. Отметим, что создание подобных советов предусматривалось также «Уставной грамотой Российской империи» и «Проектом учреждения наместничеств».
Николай I также придерживался курса административной унификации. Эта позиция была сформулирована российским императором несколько раз. В 1844 году в качестве резолюции на докладе министра государственных имуществ П. Д. Киселева, который был посвящен анализу положения и путей преобразования вассальной Букеевской Орды: «В царстве другого царства быть не может»[317]. В 1846 году в разговоре с начальником канцелярии кавказского наместника С. В. Сафоновым: «Не судите о Кавказском крае, как об отдельном царстве. Я желаю и должен стараться сливать его всеми возможными мерами с Россией, чтобы все составляло одно целое. Я к этому стремлюсь и должен стремиться»[318].
В 1829 году началась сенаторская ревизия Закавказского края, которую возглавляли граф П. И. Кутайсов и обер-гауптман Е. И. Мечников. Ревизия была призвана не только расследовать злоупотребления ермоловского времени, но и оценить эффективность местной администрации. При этом сенаторы были сфокусированы на проблеме разнообразия судебно-административных порядков и должны были представить способы к его преодолению[319].
Эти задачи были обозначены во всеподданнейшем рапорте главноуправляющего в Грузии и командующего Отдельным Кавказским корпусом И. Ф. Паскевича от 16 мая 1829 года[320]. И. Ф. Паскевич признавал, что обратился к проблемам гражданского управления только после неожиданной смерти здорового и полного сил тифлисского военного губернатора Н. М. Сипягина. Основной причиной неэффективной работы административных учреждений И. Ф. Паскевич считал «чрезвычайное разнообразие в формах управления». Под разнообразием главноуправляющий подразумевал использование различных правовых норм и практик (российского законодательства, грузинского судебника Вахтанга VI), а также сосуществование несхожих форм организации власти в пределах Южного Кавказа (от окружных начальников до ханов). Управленческая мозаика стала, по мнению И. Ф. Паскевича, надежным прикрытием для систематической коррупции, кумовства и клановости. Все это уничтожало лояльность местного населения к империи и ее институтам: «Народ с ужасом видел, что он в судах не находил защиты, а в начальстве покровительства и, теряя доверенность к правительству, искал нередко удовлетворения самоуправством, а некоторые убегали в отчаянии за границу»[321], отмечал главноуправляющий. Паскевич просил императора назначить в край сенаторскую ревизию, которая смогла бы покончить с беспорядками в гражданском управлении.
Сенаторская ревизия Южного Кавказа 18291831 годов стала одним из редких примеров почти полного единодушия ревизоров и местной администрации. В 1830 году И. Ф. Паскевич представил Николаю I очередной рапорт, в котором вновь обозначил наиболее серьезные изъяны имперской администрации на южной окраине империи. Всего их оказалось четыре, а именно: «1) Разнообразие и сама организация управления; 2) Неопределительность прав и обязанностей начальствующих лиц; 3) Смешение законов российских с грузинскими и обычаями мусульман; 4) Неуравнительность в податях и беспорядок финансового управления»[322]. Главноуправляющий отмечал, что в одной только Восточной Грузии столько разных форм управления, сколько уездов, то есть шесть. Столь же запутанной была и организация управления на территории Западной Грузии. В Имеретии командующий войсками возглавлял гражданское управление, а также ведал таможенными делами. Гурия управлялась советом местных князей, решающую роль в котором играл российский военный чиновник[323]. В «мусульманских провинциях» (Бакинской, Дербентской, Карабахской, Кубинской, Шекинской и Ширванской) управление было в руках военных начальников (комендантов) и местных элит, контролировавших гражданское судопроизводство[324]. При этом функции комендантов не были однозначно ограничены, и они стали «полными властелинами поступать самовольно и безотчетно»[325]. Контролировать администрацию «мусульманских провинций» мог только главноуправляющий, но, как признавал И. Ф. Паскевич, «надзор сей неудобен и затруднителен»[326].
Завершая обзор системы управления Закавказьем, И. Ф. Паскевич отметил, что административное устройство «заключает в себе самом источник беспорядков»[327]. Главноуправляющий видел единственную возможность исправления такого тяжелого положения в скорейшем «введении во всех Закавказских провинциях российского образа управления и законов»[328].
И. Ф. Паскевич предложил план нового административно-территориального устройства Южного Кавказа, который предусматривал разделение края на две губернии и одну область. При этом губернские присутственные места и должности начальников предлагалось назначить по общероссийскому образцу. В качестве исключения в мусульманских провинциях планировалось учреждение медиаторских судов, которые могли руководствоваться нормами шариата. По мысли И. Ф. Паскевича, унификация судебно-административных институтов и практик должна была обеспечить полноценную интеграцию местного населения в пространство империи: «Находясь под покровительством одних законов, пользуясь одинаковыми преимуществами, они менее будут отчуждены от прочих частей государства»[329]. Главноуправляющий понимал, что российское судопроизводство отличается медлительностью и формализовано до предела. Это вызывало недовольство населения, привыкшего к быстрому решению дел, но И. Ф. Паскевич рассчитывал, что справедливость российского суда докажет свою эффективность и в глазах жителей Закавказья. Николай I поручил рассмотреть проект И. Ф. Паскевича сенаторам-ревизорам П. И. Кутайсову и Е. И. Мечникову.
Согласно всеподданнейшему рапорту И. Ф. Паскевича от 28 апреля 1831 года, обсуждение его проекта проходило совместно, и ревизоры согласились со всеми основными положениями будущей реформы гражданского управления Закавказья[330]. Проектировалось, что губернская система будет введена в крае лишь с одним крупным дополнением, которое заключалось «в учреждении на месте особого высшего правительства с полной властью по делам управления и суда»[331]. Этот властный институт был обозначен как «Верховное Закавказское правительство», а причинами необходимости его учреждения назывались следующие обстоятельства: «отдаленность Закавказского края от верховного правительства в России; преграда, поставляемая самой природой Кавказскими горами; опасность путей, препятствующая скорому и беспрерывному сношению с высшими в России местами и новость российского здесь управления»[332].