Конституционные предписания определяют основные параметры того, какие блага выступают в качестве причитающихся (становятся объектами социальных прав), каковы их количественные и качественные характеристики (например, бесплатное высшее образование на конкурсной основе 1 раз, а бесплатные медицинские услуги по мере возникновения потребности в них), каков порядок распределения этих благ между членами общества.
В настоящее время формируются различные направления в понимании природы социальных услуг и выборе обусловленных методов правового регулирования. Юридическая наука на основе данных социологии, политологии, экономической и иных наук должна представить обществу желательную и возможную для практического использования модель социального государства. Эта модель должна не только конкретизировать благие конституционные пожелания, но и выстроить механизм реализации (включая важнейшие принципы этого процесса) социальных прав граждан.
Институт социальных услуг является неким промежуточным звеном между абстрактной системой социальных прав и реальной практикой их реализации. Данный институт содержит набор конкретно-практических средств реализации гражданами своих прав. Абстрактное благо превращается в опредмеченную услугу: становятся понятны лица, предоставляющие гражданам эту услугу, условия ее получения, характер действий и т. д. Социальные услуги нельзя рассматривать отдельно от системы социальных прав: основные характеристики социальных прав как особой группы прав человека и гражданина не могут быть игнорированы при определении параметров социальных услуг.
Термин «социальные услуги» становится все более употребим именно в широком смысле, а не только как социальное обслуживание отдельных категорий граждан (в отличие от Федерального закона от 10 декабря 1995 г. 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»[6]), например, выделяются платные социальные услуги, пользователем которых выступает средний класс[7].
В советское время в условиях патерналистского государства получение медицинской помощи и образования гражданами не рассматривалось как получение услуг не только в силу специфического состояния гражданско-правовых отношений (отсутствие частной собственности), но и в силу особого понимания государства как творца благ, их дарителя, но не услугодателя. Современное понимание социального и демократического государства требует его рассмотрения как общественной системы, направленной на удовлетворение запросов граждан, обслуживание общественного интереса. Если в интересах граждан получать от государства определенные блага в форме услуг, то государство, связанное системой международных обязательств и комплексом конституционно закрепленных прав граждан, обязано либо предоставить эти услуги непосредственно через систему государственных органов и учреждений, либо организовать процесс их предоставления негосударственными структурами так, чтобы существенные стороны потребления (бесплатность, общедоступность и т. д.) этих услуг были неизменными.
В ряде исследований сущность социального государства значительно сужается и социальные услуги рассматриваются исключительно с точки зрения потребностей социально незащищенных общественных групп[8]. Между тем в условиях постиндустриального общества эти услуги важны не только для беднейших слоев населения, но и для большей части общества. Цель этих услуг содействие, а иногда и непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития. Постепенная эволюция социальных услуг от отдельных видов деятельности в отношении отдельных групп населения к системе различных видов услуг для значительной части общества есть отражение новой модели взаимоотношений общества и государства в условиях XXI в.[9]
Социальные услуги как разновидность публичных услуг инструмент реализации социальной функции государства. В основе публичной услуги всегда лежит общественное благо. Разновидностью общественных благ выступают социальные услуги. Ответственность за обеспечение достижения такого блага в соответствии со ст. 13 и 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах возложена на государство.
Как показывают исследования экономистов, термин «социальные услуги» (в значении образования, медицинской помощи, благотворительных услуг) используется в экономической науке достаточно давно и обозначает одну из категорий услуг как экономическую деятельность наряду с потребительскими, социальными, производственными, распределительными[10].
В ГОСТ Р 5064694 «Услуги населению. Термины и определения», утвержденном постановлением Госстандарта России от 21 февраля 1994 г. 34[11] услуги населению подразделяются на материальные и социально-культурные. Под социально-культурными услугами понимаются услуги по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержанию нормальной жизнедеятельности. Социально-культурные услуги обеспечивают поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К ним могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т. д. Из более узкого подхода к пониманию социальных услуг исходит ГОСТ Р 521432003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг», утвержденный постановлением Госстандарта России от 24 ноября 2003 г. 327-ст.[12] Согласно ГОСТу социальные услуги предоставляются населению государственными, муниципальными и иных форм собственности учреждениями социального обслуживания, а также гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. Как указано в ГОСТе, социальные услуги должны предусматривать помощь и всестороннюю поддержку гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Социальные услуги в зависимости от их назначения подразделяются на следующие основные виды: социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально эконо мические, социально правовые.
Специфика отношений по реализации социальных прав состоит в том, что это отношения, управомоченным лицом в которых выступает гражданин, а обязанным субъектом государство в лице его органа и учреждения. И предложение учреждения об оказании услуг это не предложение о желании оказать услуги; это выполнение уже имеющихся обязательств от имени государства, которые возникли не с момента возникновения юридической связи лица с организацией, оказывающей социальные услуги, а с момента возникновения юридической связи между лицом и государством (рождение, прием в гражданство, вид на жительство).
Специфика отношений по реализации социальных прав состоит в том, что это отношения, управомоченным лицом в которых выступает гражданин, а обязанным субъектом государство в лице его органа и учреждения. И предложение учреждения об оказании услуг это не предложение о желании оказать услуги; это выполнение уже имеющихся обязательств от имени государства, которые возникли не с момента возникновения юридической связи лица с организацией, оказывающей социальные услуги, а с момента возникновения юридической связи между лицом и государством (рождение, прием в гражданство, вид на жительство).
В некоторых отечественных исследованиях используется термин «общественные услуги». Например, В. Н. Лексин считает, что для всех социальных государств характерно наличие такого явления, как общественные услуги[13]. Однако характеристики этого вида услуг таковы, что можно назвать их социальными: услуги оказываются, как правило, государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями, должны быть общедоступными, предоставляться по умеренным ценам или на льготной основе.
Концепция социальных прав[14] исходит из того, что личная инициатива и возможности обладания важнейшими социальными благами не находятся в прямой зависимости друг от друга. Социальные права, в силу их особой связанности с деятельностью и институтами государства, есть такие интересы, которые удовлетворяются путем выполнения соответствующих обязательств государством или уполномоченной им иной стороной. Поэтому конституционно закрепленная связь между получением благ и организациями, их предоставляющими, является основой, определяющей последующее правовое регулирование отношений по реализации социальных прав гражданами и исполнения обязанностей публичных структур.
Система законодательно закрепленных социальных прав выражает требование общества к государству по созданию таких учреждений и программ, которые обеспечивали бы всеобщую безопасность и способствовали всеобщему благосостоянию. Вследствие этого в самом механизме реализации прав граждан приоритетное значение принадлежит системе мер, обеспечивающих (гарантирующих) гражданам возможность полноценного использования того или иного социального права[15]. Качество реализации социальных прав непосредственным образом зависит от того, какие из нижеперечисленных действий совершит государство и в каком объеме:
нормативное закрепление прав граждан на бесплатное или льготное получение социальных благ;
определение основных параметров причитающихся социальных благ (кто оказывает, какова процедура, каковы объемы, стандарты качества и т. д.);
максимально возможное четкое определение алгоритма (последовательности действий) реализации прав граждан;
создание структур, обеспечивающих реализацию социальных прав граждан;
надлежащее финансирование этих структур в целях обеспечения качества и доступности услуг;
установление жестких правил в случае, если доступ к социальным благам осуществляется не государственными структурами, а будет передан частным организациям.
Остаточность принципа вмешательства государства в оказание социальных услуг (деятельность государства ограничивается решением лишь таких проблем, которые рынок не может решить или решит не в полной мере[16]) актуальна лишь в условиях, когда предоставление этих благ уже организовано гражданским обществом. Когда же основной объем социальных услуг предоставляется государственными и квазигосударственными (какими, по сути, в России являются муниципальные организации) структурами, выбор приобретает иной характер. Именно государство должно определить те сферы, где сложились условия для оказания услуг негосударственными организациями без потери их качества и количества для граждан, а также создать систему гарантий того, что параметры оказания услуг в частных организациях не будут ухудшены по сравнению с теми услугами, которые получали граждане в государственных и муниципальных учреждениях.
Со второй половины XX в. ключевым параметром, определяющим эффективность государственного управления в условиях социального государства, стало качество общественных услуг. Государство всеобщего благосостояния (социальное государство) ассоциируется у российских граждан, впитавших в себя идеи советского общества, не только да и, пожалуй, не столько с системой разнообразных финансовых выплат (пенсии, пособия, компенсации и т. п.) или их эквивалентом в форме натуральных благ и льгот, сколько с системой общественных услуг. Эта система общедоступных и бесплатных услуг сопровождала гражданина на протяжении всей его жизни.