В директивах ЦК КПСС много внимания уделялось также вопросам гражданского транзита между ФРГ и Западным Берлином. СССР по-прежнему видел свою задачу в том, чтобы три державы в результате урегулирования не получили бы прямо или косвенно каких-либо прав и полномочий, которыми они до этого не обладали. В этой части договоренность, касающаяся четырех держав, могла бы носить общий принципиальный характер, а конкретное урегулирование было бы достигнуто с правительством ГДР.
Вместе с тем директивы обязывали советских представителей на четырехсторонних переговорах отводить предложения западных держав относительно «выдачи мандата» ГДР и ФРГ на ведение переговоров по транзиту и другим вопросам, а также по санкционированию или иному формальному утверждению четырьмя державами соглашений, достигнутых между ГДР, ФРГ и Западным Берлином[221].
Согласно директивам, со стороны Советского Союза можно было бы предложить следующие формулировки:
а) Правительства СССР, США, Великобритании и Франции в рамках своей компетенции и ответственности (или в рамках четырехсторонней компетенции и ответственности) будут оказывать соответствующее содействие «осуществлению по возможности самых широких связей и контактов Западного Берлина с внешним миром в экономической, культурной, научно-технической и других мирных областях»[222].
б) Правительство СССР по договоренности с правительством ГДР доводит до сведения правительств США, Великобритании и Франции, что транзит в Западный Берлин гражданских лиц и грузов из ФРГ и обратно по автомобильным, железным дорогам и водным путям ГДР будет осуществляться соответственно общепринятым нормам международного права беспрепятственно на основе благоприятствования. При транзите указанных лиц и грузов применялись бы обычные в международной практике процедуры проверки (идентификации) и контроля. Это не затрагивало бы действующих четырехсторонних соглашений и решений и предполагало бы вместе с тем должный учет законов и правопорядка ГДР.
в) Конкретные урегулирования по вопросам транспорта были бы предметом договоренности между правительством ГДР и соответственно сенатом Западного Берлина и правительством ФРГ. В случае, если три державы будут настаивать на том, чтобы так или иначе зафиксировать в рамках четырехсторонней договоренности обязательства ГДР по транзиту, которые были бы затем более подробно отражены в соглашении между ГДР и ФРГ, следовало исходить из следующего:
а) ГДР выступит с заявлением, содержащем положения относительно гражданского транзита, которые ГДР была бы готова включить в соглашения с ФРГ и Западным Берлином. Это заявление будет доведено до сведения трех держав соответствующим советским документом. Текст заявления становится частью общей договоренности.
б) СССР договаривается с ГДР относительно деталей транзита в Западный Берлин и доводит эту договоренность до сведения трех держав.
в) Советский Союз направляет ГДР письмо по вопросам гражданского транзита. ГДР дает соответствующий ответ на это письмо, который затем доводится советской стороной до сведения трех держав[223].
Директивы ЦК КПСС предусматривали проведение с «немецкими друзьями» консультаций с целью определения конкретных условий, на которых они будут готовы договориться по вопросам транзита (а также о посещении западноберлинцами территории ГДР), имея в виду при необходимости ссылаться на эти положения в ходе обмена мнениями с тремя державами и правительством ФРГ[224].
Что касается посещений западноберлинцами территории ГДР, то следовало исходить из того, что этот вопрос входит в компетенцию ГДР и должен быть урегулирован непосредственно с нею сенатом Западного Берлина. В задачу советской дипломатии входила поддержка точки зрения ГДР, считавшей, что речь должна идти о посещениях не Восточного Берлина, а территории ГДР, включая ее столицу[225].
Равным образом должны были быть урегулированы с ГДР и другие вопросы, касавшиеся расширения телефонной и телеграфной связи Западного Берлина со столицей ГДР, а также анклавов.
Не был обойден в директивах и вопрос об интересах Советского Союза в Западном Берлине. Они предписывали советской дипломатии продолжать настаивать на том, чтобы три державы отказались от дискриминации интересов СССР в городе и приняли на себя конкретные обязательства в этой сфере. Соответствующие положения договоренности следовало бы зафиксировать в том же порядке, в каком будут фиксироваться и другие обязательства сторон[226].
Равным образом должны были быть урегулированы с ГДР и другие вопросы, касавшиеся расширения телефонной и телеграфной связи Западного Берлина со столицей ГДР, а также анклавов.
Не был обойден в директивах и вопрос об интересах Советского Союза в Западном Берлине. Они предписывали советской дипломатии продолжать настаивать на том, чтобы три державы отказались от дискриминации интересов СССР в городе и приняли на себя конкретные обязательства в этой сфере. Соответствующие положения договоренности следовало бы зафиксировать в том же порядке, в каком будут фиксироваться и другие обязательства сторон[226].
Отмечалось также, что если западные державы будут настаивать на том, чтобы в какой-то форме выразить идею проведения в будущем консультаций между четырьмя державами по вопросам практического осуществления договоренности, в конечном счете можно было бы условиться о том, что четыре державы в рамках своей компетенции в дальнейшем будут поддерживать между собой необходимые контакты как в связи с осуществлением договоренности, так и на предмет дальнейшего обмена мнениями по западноберлинскому вопросу[227].
Принципиальное значение имело положение о том, что если три державы уклонятся от выработки приемлемой для СССР и ГДР договоренности или преднамеренно будут вести дело к неоправданной затяжке переговоров, следует «провести обмен мнениями с правительством ФРГ на предмет осуществления правительством Брандта и правительством ГДР по принципу взаимного примера некоторых практических мер с целью достижения разрядки напряженности в Западном Берлине и вокруг него»[228]. Эти меры конкретизировались в директивах ЦК КПСС. Они могли бы охватывать, с одной стороны, свертывание де-факто политического присутствия ФРГ в Западном Берлине и отказ от политических демонстраций, затрагивающих интересы СССР и ГДР, и, с другой стороны, введение де-факто властями ГДР определенных облегчений при транзите гражданских лиц и грузов из ФРГ в Западный Берлин и обратно, а также частичное урегулирование вопроса посещений западноберлинцами территории ГДР.
Этот резервный вариант советская дипломатия должна была привести в действие в случае, «если со стороны правительства ФРГ будут даны твердые заверения, что вслед за ним будет осуществлена ратификация советско-западногерманского договора»[229]. Тем самым директивы отражали разрабатывавшуюся советским руководством линию на активизацию контактов с ФРГ по западноберлинским делам, которая вылилась в целую серию встреч В. М. Фалина с Э. Баром, к которым несколько позже присоединился К. Раш.
В директивах отмечалось также, что изложенные в них предложения советской стороны, если это будет оправдываться ходом обмена мнениями, могут передаваться представителям трех держав и правительству ФРГ в письменном виде. Наконец, в интересах более полного раскрытия концепции западных держав и имевшихся разночтений в их подходе к существу рассматривавшихся вопросов рекомендовалось и в дальнейшем практиковать двусторонние встречи с представителями тех держав, которые готовы к этому[230].
Ноябрьские директивы ЦК КПСС увеличивали возможности советской стороны на четырехсторонних переговорах. Они расширяли поле для ее маневров и предусматривали в ряде случаев несколько вариантов ответа на возможные изменения в позиции трех держав. Объективно директивы ЦК КПСС способствовали прогрессу в поисках компромисса по Западному Берлину. Советская сторона руководствовалась ими при обсуждении на четырехсторонних переговорах всех аспектов западноберлинской проблемы.
16 ноября 1970 г. СССР предпринял еще один шаг к сближению сторон по одному из наиболее острых вопросов о гражданском доступе в Западный Берлин. П. А. Абрасимов предложил вариант формулировок, который сводился к следующему.
1. Правительства четырех держав в рамках своей ответственности и компетенции будут оказывать соответствующее содействие осуществлению по возможности самых широких мирных связей и контактов Западного Берлина с внешним миром.
2. Правительство СССР по договоренности с правительством ГДР доводит до сведения (или заявляет) правительствам США, Великобритании и Франции, что транзит в Западный Берлин гражданских лиц и грузов из ФРГ и обратно по автомобильным, железным дорогам и водным путям ГДР осуществляется соответственно общепринятым нормам международного права бесперебойно и на основе благоприятствования. При транзите указанных лиц и грузов будут применяться обычные в международной практике процедуры проверки и контроля. Это не затрагивает действующих четырехсторонних соглашений и решений и предполагает должный учет суверенитета ГДР.
3. Конкретные урегулирования по вопросам транзита будут предметом договоренности между правительством ГДР и соответственно сенатом Западного Берлина и правительством ФРГ и будут доведены до сведения западных держав.
Абрасимов подчеркнул, что эти формулировки содержат многие из положений, затронутых рабочим документом трех держав от 4 ноября с.г. Он добавил, что что если западные державы намерены выдать «мандат» ФРГ на ведение переговоров с ГДР, у советской стороны нет возражений против этого. Что же касается суверенной ГДР, то она не нуждается в таких мандатах[231].
Раш ответил, что «США никогда не признавали суверенитета ГДР, никогда не признавали, что Восточный Берлин является столицей ГДР, что ГДР осуществляет контроль на коммуникациях, не признают, что ГДР или ФРГ имеют какую-либо компетенцию над Западным Берлином или Берлином в целом»[232].
Джеклинг заявил, что английская сторона приняла к сведению согласие советского посла с некоторыми положениями документа трех держав от 4 ноября с.г., но «предложенные им переформулировки составлены расплывчато и недостаточно конкретно излагают меры по обеспечению доступа»[233].
Более резко высказался Сованьярг. «Четыре державы, сказал он, несут ответственность за доступ в Берлин. Три державы не навязывают Советскому Союзу эту точку зрения, но если он считает, что такой ответственности не существует, то это ставит очень серьезный вопрос, а именно в состоянии ли мы вообще вести переговоры о Берлине. В этом и состоит подлинная проблема»[234].
В ходе прений по обсуждавшимся вопросам Абрасимов заявил: «Нужно иметь прежде всего в виду, что обязательства сторон по намечающейся договоренности по своей форме и содержанию должны соответствовать друг другу. Если три державы хотят информировать о мерах по ограничению политического присутствия ФРГ, как это следует из их рабочих формулировок, то такую же форму должен был бы иметь и наш документ по транзиту..»[235]