МИД сделал вывод, согласно которому обмен мнениями с западными державами свидетельствовал об их нежелании идти на долговременное решение западноберлинского вопроса. Они опасались, что любое широкое решение ослабило бы их «первоначальные права», выводимые тремя державами не из соглашений, заключенных с Советским Союзом, а из факта поражения и капитуляции гитлеровской Германии. Кроме того, неурегулированность международно-правового статуса Западного Берлина рассматривалась ими как важный элемент поддержания претензий на осуществление «прав и ответственности за Берлин и Германию в целом», что лежало в основе «особых прав» США, Англии и Франции в отношении ФРГ и давало им эффективный рычаг воздействия на боннскую политику[95].
В руководящих кругах НАТО, отмечал МИД СССР, Западный Берлин относят к числу районов, где особенно вероятен крупный конфликт между великими державами. США, Англия и Франция активно поддерживают в западноевропейской общественности представления о том, будто меры, предпринимаемые СССР и ГДР в защиту своих интересов в ответ на нарушения статуса Западного Берлина, направлены на подрыв жизнеспособности города и в конечном счете на включение его в состав ГДР. По мнению МИД, «в какой-то мере этому способствовала недостаточная гибкость, проявляемая временами немецкими друзьями в вопросах, затрагивающих широкие слои западноберлинского населения, а также их заявления о том, что Западный Берлин расположен на территории ГДР»[96].
МИД обращал внимание также на то обстоятельство, что в отличие от граждан ФРГ и других иностранцев западноберлинцы доступа в столицу ГДР практически лишены, несмотря на то, что между жителями обеих частей города существовали обширные родственные связи. До 70 % жителей Восточного Берлина, т. е. более 800 тыс. человек, имели родственников в Западном Берлине[97].
По мнению МИД СССР, «нынешняя линия в данном вопросе, которая ставит западных немцев в более благоприятное положение по сравнению с западноберлинцами, является нелогичной и дает поводы к недовольству среди населения ГДР. Восстановление в дозированном объеме внутригородских связей, в том числе доступа западноберлинцев в столицу ГДР, не шло бы вразрез с интересами ГДР, но могло бы быть представлено в качестве крупной уступки нашей стороны в интересах достижения договоренности по Западному Берлину. Более того, этот шаг объективно закреплял бы права ГДР на Восточный Берлин, легализуя существующий режим на границе с Западным Берлином»[98].
Отмечалось также, что три державы добиваются права ФРГ осуществлять внешнеполитическое представительство Западного Берлина, но это неприемлемо для СССР и ГДР. Принципиальное значение, однако, имел вывод, согласно которому «западные державы, если будет намечаться возможность удовлетворительного для них решения по гражданскому доступу и внутригородским связям, не будут настаивать на решении в данный момент вопросов внешнеполитического представительства Западного Берлина, но и не откажутся от своей нынешней практики»[99]. Этот вывод расширял поле для маневров советской дипломатии, давал возможность добиваться уступок трех держав в ответ на уступки со стороны СССР.
Одновременно ЦК КПСС был проинформирован о том, что три державы пока не конкретизировали, как далеко они готовы пойти по пути ограничения политической деятельности ФРГ в Западном Берлине. В неофициальных данных и сообщениях печати упоминалась готовность ФРГ пойти на такие шаги, как отказ от проведения в Западном Берлине выборов федерального президента, сессий бундестага, прекращение заседаний кабинета министров ФРГ и визитов сюда федерального президента для осуществления официальной деятельности. Высказывалось также предположение, что в конечном счете западные державы могут снять свои возражения против того, чтобы договоренность четырех держав относилась только к Западному Берлину, а не к Берлину вообще, и это было бы весьма существенным обстоятельством[100].
Мнение МИД в документе от 26 июля 1970 г. было сформулировано так: если обмен мнениями подтвердит наличие элементов для достижения отвечающей интересам СССР и ГДР договоренности, хотя бы в частичных областях, следовало бы вести дело к закреплению такой договоренности[101].
«Базой для такой договоренности, уточнял МИД СССР, могло бы стать ограничение политической деятельности ФРГ в Западном Берлине (недопущение заседаний парламентских и правительственных органов ФРГ, закрытие федеральных учреждений, запрещение деятельности реваншистских организаций и враждебной ГДР и СССР пропаганды) при дозированном восстановлении связей между Западным Берлином и столицей ГДР и взаимопонимании о желательности поддержания на коммуникациях между Западным Берлином и ФРГ режима, благоприятствующего гражданскому транзиту, с сохранением за ГДР и, следовательно, за Советским Союзом последнего слова в этом вопросе и в будущем, поскольку в части гражданского доступа СССР не связан никакими обязательствами перед бывшими союзниками»[102].
Однако договоренность по гражданскому доступу в Западный Берлин не должна была затрагивать существовавшего порядка транзитного сообщения (визы, взимание сборов). «В отличие от некоторых предложений друзей, делавшихся ранее, подчеркивалось в документе МИД, направленном 26 июля 1970 г. в ЦК КПСС, Советскому Союзу нецелесообразно брать на себя какие-либо прямые обязательства по гражданскому транзиту в Западный Берлин, поскольку тем самым затрагивались бы наши первоначальные права. Подобное решение было бы выгодно и немецким друзьям: оно предполагало бы в случае необходимости взятия нами на себя издержек по контролю за соблюдением в Западном Берлине союзнических постановлений по демилитаризации и денацификации»[103].
Отмечалось также, что ввиду позиции западных держав договоренность не будет возможна, если она поставит под сомнение сложившиеся экономические, культурные, правовые и иные неполитические отношения между Западным Берлином и ФРГ. Однако не следовало в какой-либо форме санкционировать эти связи. Этот вопрос можно было бы вынести за скобки, отнеся его решение на будущее[104].
На основании этой информации МИД СССР ЦК КПСС утвердил дополнительные директивы к обмену мнениями с США, Англией и Францией по западноберлинскому вопросу[105]. Целью обмена мнениями на данном этапе объявлялось «выявление элементов возможной договоренности по Западному Берлину на условиях, отвечающих интересам СССР и ГДР»[106].
Исходя из состоявшихся обсуждений, было решено предложить западным державам примерно такую схему договоренности.
Прежде всего, сделать совместное заявление от имени четырех держав или принять заключительное коммюнике с изложением ряда принципиальных положений, по которым точки зрения сторон совпадали или были близки. Такими положениями могли быть:
«а) Руководствуясь желанием достичь разрядки напряженности и улучшить обстановку в Западном Берлине (вариант для населения Западного Берлина), стороны обсудили сложившееся положение. Они исходили при этом из действующих четырехсторонних соглашений и учитывали существующие здесь условия.
б) Имеется согласие относительно того, что осложнения в этом районе не отвечают целям и намерениям правительств четырех держав и что их общим стремлением является предотвращать такие осложнения на будущее.
в) Безотносительно к юридическим позициям сторон имеется взаимопонимание о том, что Западный Берлин не входит в состав ни ГДР, ни ФРГ и что это положение не должно быть изменено в одностороннем порядке. Этот факт будет должным образом уважаться.
б) Имеется согласие относительно того, что осложнения в этом районе не отвечают целям и намерениям правительств четырех держав и что их общим стремлением является предотвращать такие осложнения на будущее.
в) Безотносительно к юридическим позициям сторон имеется взаимопонимание о том, что Западный Берлин не входит в состав ни ГДР, ни ФРГ и что это положение не должно быть изменено в одностороннем порядке. Этот факт будет должным образом уважаться.
г) В рамках своей компетенции и ответственности стороны будут способствовать поддержанию и развитию экономических, политических, культурных и иных мирных связей Западного Берлина с внешним миром.
д) Условлено довести до сведения правительств ГДР, ФРГ и сената Западного Берлина содержание состоявшихся обсуждений»[107].
Принятие такого заявления или заключительного коммюнике, подчеркивалось в дополнительных директивах ЦК КПСС, может иметь место при наличии согласия в необходимости осуществления соответствующими властями по принципу взаимного примера или в иной согласованной форме и в согласованные сроки следующих шагов:
Три державы будут воздерживаться от проведения в Западном Берлине мероприятий, которые могут затронуть законные права и интересы других, а также предпримут необходимые шаги, чтобы такого рода меры и действия военного или иного характера не осуществлялись в Западном Берлине третьими странами.
Исходя из этого, США, Англия и Франция позаботятся, в частности, о том, чтобы
а) в Западном Берлине «не допускалась деятельность парламентских и других политических органов ФРГ, в том числе было прекращено проведение сессий бундестага, бундесрата и их органов, заседаний кабинета ФРГ, а также функционирование филиалов ведомств ФРГ, поскольку их пребывание несовместимо с неподвластностью Западного Берлина Федеративной Республике»[108].
б) Официальные лица ФРГ могли бы посещать Западный Берлин в качестве гостей оккупационных властей и сената, однако без осуществления в городе каких-либо актов государственного верховенства.
в) В Западном Берлине не будут проводится федеральные съезды и конгрессы политических партий и организаций ФРГ.
г) Будет запрещена деятельность неонацистской НДП, равно как и других реваншистских объединений и союзов.
д) Территория Западного Берлина не должна использоваться для политической или иной деятельности, носящей подстрекательский характер против СССР, ГДР и других социалистических стран.
е) Не будет чиниться препятствий развитию мирных связей Западного Берлина с социалистическими странами и, в частности, не будут дискриминироваться их имущественные, торговые, культурные и иные интересы в этом городе.
ж) В Западном Берлине будут строго соблюдаться четырехсторонние постановления и решения о демилитаризации. Однако, если западные державы будут возражать против фиксирования этого положения без того, чтобы оно распространялось также на столицу ГДР, советской делегации предписывалось не настаивать на нем в интересах достижения договоренности по другим пунктам[109].
Далее в директивах ЦК КПСС говорилось, что в качестве ответных мер по договоренности между СССР и ГДР будут осуществлены следующие шаги в интересах населения Западного Берлина.
а) Будет разрешен доступ западноберлинцев в столицу ГДР, регламентированный в соответствии с обычной международной практикой. Это могло бы быть оформлено соглашением между правительством ГДР и сенатом Западного Берлина.