Как и в случае с толкованием права президента использовать свои полномочия верховного главнокомандующего в качестве конституционной основы разведывательной деятельности в военное время, судебная власть США со значительным запозданием выразила свое мнение по таким вопросам, как: 1) право президента апеллировать к своим полномочиям главнокомандующего для обоснования конституционной правомерности разведывательной деятельности в мирный период; 2) законность использования президентом своих полномочий в сфере международных отношений для ведения внешней разведывательной деятельности.
Лишь в 1948 году при рассмотрении судебного дела Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. CorP. Верховным Судом была окончательно разрешена дилемма о правомерности, либо неправомерности использования в качестве конституционной основы разведывательной деятельности в мирный период закрепленных 2-ой статьей Конституции США полномочий президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами, а также закрепленных в той же статье полномочий президента в сфере международных отношений[85]. В данном решении Верховный Суд фактически обобщил президентские полномочия в международной сфере и в сфере верховного командования вооруженными силами страны в рамках единого конституционного основания: "Президент, в равной мере как главнокомандующий вооруженными силами и как орган, представляющий государство во внешних сношениях, правомочен располагать необходимыми разведывательными службами"[86].
Хотя в указанной формулировке и не уточняется вопрос о том, в мирное или военное время правомочен президент учреждать разведывательные службы, диспозиция данного судебного дела, в котором одна из частных компаний оспаривает законность приказов Управления гражданской авиацией, совершенно очевидно указывает на тот временной период, когда США не участвовали в каком-либо военном конфликте. Учитывая принцип окончательности суждения Верховного Суда[87], можно заключить, что данное судебное решение подводит черту в вопросе о конституционной основе разведывательной деятельности и подтверждает правомерность учреждения президентом США разведывательных органов не только в военное, но и в мирное время.
Глава 2. РАЗВЕДКА И КОНТРРАЗВЕДКА США В НАЧАЛЕ XX ВЕКА (1901-1918 ГОДЫ)
2.1. Разведка США накануне и в ходе Первой мировой войны
Важная страница в развитии американской разведки началась после того, как президентом США (в результате убийства в сентябре 1901 года Уильяма Мак-Кинли) стал Теодор Рузвельт. Новый президент видел особую роль разведывательных служб в выработке внешнеполитического курса страны. Именно при Т. Рузвельте заметно активизировалась деятельность американской разведки за пределами Соединенных Штатов. Рузвельт, в частности, санкционировал использование американской разведки при подготовке революции в Панаме, что помогло американцам получить контроль над Панамским каналом[88]. При его активной поддержке было создано Бюро расследований министерства юстиции будущее ФБР, которому суждено было стать ведущей контрразведывательной службой страны и крупнейшей федеральной полицейской службой.
Накануне и в ходе Первой мировой войны военно-разведывательные службы США претерпели ряд реорганизаций, которые имели скорее отрицательный эффект с точки зрения повышения эффективности разведывательных служб страны. Так, после проведения реорганизации генерального штаба военного министерства в 1910 году, Отдел военной информации, более известный как Второй отдел генерального штаба (G-2) был упразднен. Его функции были переданы Отделу военного образования (War College Division), в составе которого с 28 апреля 1917 году функционировала самостоятельная Секция военной разведки (Military Intelligence Section). Уже 9 февраля 1918 года Секция военной разведки была переименована в Отделение военной разведки (Military Intelligence Branch) и одновременно передана в состав вновь созданного Исполнительного управления Венного министерства (Executive Division). Итогом многочисленных реорганизаций стало воссоздание 26 августа 1918 года Отдела военной разведки (Military Intelligence Division) в составе генерального штаба военного министерства, с 1921 года вновь ставшего Вторым отделом генерального штаба[89].
К моменту вступления Соединенных Штатов Америки в первую мировую войну[90] в США существовало несколько разведывательных служб. Помимо разведывательных органов военного и военно-морского министерства собственной разведкой обладал Государственный департамент, участвовало в разведывательной работе Бюро расследований министерства юстиции.
Основная роль в ведении разведывательной деятельности в годы первой мировой войны возлагалась на военно-разведывательные службы Отдел военной разведки, многократно реорганизовывавшийся и менявший свою подчиненность, и Отдел военно-морской разведки военно-морского флота США. Участвовал в добывании разведывательной информации и Государственный департамент, который осуществлял сбор разведывательной информации через сотрудников американских посольств и консульств в зарубежных странах.
В годы первой мировой войны каждая разведывательная служба США действовала, по существу, обособленно, лишь в интересах своего собственного головного ведомства. Каких-либо серьезных усилий по координации разведывательной деятельности различных федеральных министерств практически не предпринималось. Результатом подобной децентрализованной работы американской разведки в годы первой мировой войны стало дублирование функций, непродуктивная трата времени, сил и ресурсов разведок, нездоровая конкуренция между разведывательными ведомствами. Негативную роль в деятельности американской разведки в первые годы войны сыграло также крайне отрицательное отношение президента Вудро Вильсона к разведывательной деятельности. Сторонник открытой дипломатии, Вильсон с крайним подозрением относился к разведке и контрразведке.
Его позиция несколько изменилось лишь под воздействием представителя британской разведки в США, который предоставил американскому президенту ряд сведений, добытых британской разведкой, о направленной против США деятельности Германии. В частности, американскому президенту были переданы дешифрованные сообщения немецких дипломатов и военных, которые касались попыток Германии воспрепятствовать американской финансовой и военно-технической помощи английской армии, а также материалы, касающиеся попыток Германии вовлечь Мексику в войну на стороне Германии в обмен на обещание Германии передать Мексике, в случае победы немецкий войск, Техас, Аризону и Нью-Мексико. В дальнейшем эта информация была использована Вильсоном в 1917 году, когда он призвал Конгресс объявить войну Германии.
2.2. Первые криптографические службы в США
После официального вступления Соединенных Штатов в войну в составе Отдела военной разведки военного министерства была создано криптографическое подразделение, получившее название «Ми 8». В обязанности вновь созданного подразделения входил перехват и расшифровка военных и дипломатических сообщений Германии и ее союзников, а также разработка систем кодирования информации передаваемой американскими военными[91].
Деятельность «Ми-8» самым непосредственным образом связана с именем Герберта Ярдли.
Честолюбивый молодой человек, родившийся 13 апреля 1889 года в небольшом городке Ворсингтоне на Среднем Западе, переехал в Вашингтон и устроился на работу в Госдепартамент на скромную должность телеграфиста. Будучи, как самый молодой сотрудник, определен на работу в ночную смену, Ярдли, исключительно ради забавы, пытался разобраться в смысле отправляемых и получаемых им шифрованных телеграмм.
С удивлением молодой телеграфист обнаружил, что для него не представляет особого труда раскрывать секретные шифры Госдепартамента. Предполагая использовать свой неожиданно раскрывшийся талант для карьерных целей, Ярдли изучает огромное количество литературы по криптографии. Он становится частым гостем библиотек Конгресса и Госдепартамента. Ярдли перечитал все, что только мог отыскать, по интересующей его тематике от рассказов Эдгара По, до руководств по использованию военных шифров в американской армии.
Имея доступ по роду своей служебной деятельности к кодам, используемым Государственным департаментом при передачи секретных сведений, он попытался расшифровать их. К его удивлению, расшифровка одного из секретных сообщений, отправленного президенту Вильсону, заняла у него менее двух часов. После первого успеха Ярдли всерьез занялся расшифровкой кодированных сообщений, пересылаемых иностранными правительствами, которые он получал от знакомых телеграфистов[92]. Итогом его экспериментов стала подготовка меморандума «Расшифровка американских дипломатических кодов», на основе которого была произведена разработка нового метода шифрования дипломатической переписки Государственного департамента. Подготовленный меморандум Ярдли представил своему непосредственному начальнику Дэвиду Сэлмону. Труд анализировал недостатки криптографической работы в Госдепартаменте и содержал ряд интересных предложений по ее совершенствованию. В работе анализировалось несколько десятков расшифрованных автором сверхсекретных кодов Госдепартамента, и Ярдли не без оснований рассчитывал произвести фурор своим меморандумом.
Однако реакция руководителя была более чем скромной. Похвалив сотрудника за мастерски проведенный анализ, Дэвид Сэлмон практически никак не отреагировал на меморандум. Когда же в мае 1917 года Ярдли намерился перейти на службу в армию, Сэлмон охотно предоставил ему самые хвалебные рекомендации.
5 июля 1917 года, буквально через несколько дней после призыва Ярдли на военную службу, ему было предложено возглавить вновь созданную Секцию кодов и шифров (Code and Cipher Section), известную также под названиями Бюро шифров (Cipher Bureau) и «Ми-8» (M.I.8), действовавшую тогда в составе Отдела военного образования. На момент своего создания, в штате новой секции состоял лишь сам Ярдли и двое гражданских служащих министерства обороны[93].
Несмотря на свою первоначальную малочисленность, новая служба стала фактически первым успешным в истории США примером того, как разведывательная служба может решать не только узковедомственные задачи, вытекающие из интересов ее головного министерства, но и общегосударственные задачи в целом. Будучи на тот момент единственной криптографической службой в США и не сталкиваясь с конкуренцией со стороны других ведомственных разведок, «Ми-8» успешно действовала не только в интересах военного министерства, но и в интересах Государственного департамента, военно-морского министерства и министерства юстиции.