Несмотря на то, что осуществление органами дознания оперативно-розыскных мер было предусмотрено уголовно-процессуальным законодательством, в основном оперативно-розыскная деятельность оставалась засекреченной, а следовательно, недостаточно контролируемой. Средства, методы, способы и вся технология ее осуществления в целом регламентировались нормативными актами соответствующих ведомств.
Однако произошедшие в стране коренные преобразования, в том числе и в правовой сфере, обусловили настоятельную необходимость всеобъемлющей законодательной регламентации оперативно-розыскной деятельности. Существовавшие на этом пути препятствия были преодолены, и 13 марта 1992 г. был принят первый Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». Он содержал ряд дефинитивных норм (определений). Известно, что дефиниции не только формулируются в результате научных исследований, но и включаются в законодательные акты. В подобных случаях они приобретают высшую юридическую силу и императивное значение. Легальные дефиниции исключительно важны для правоприменительной практики. Они способствуют также правильному уяснению гражданами смысла и назначения законодательных предписаний и таким образом формируют их правосознание.
К числу дефинитивных норм первого закона об оперативно-розыскной деятельности относилась норма, которая определяла ее следующим образом:
«Оперативно-розыскная деятельность вид деятельности, осуществляемой, гласно и негласно, уполномоченными на то настоящим Законом государственными органами и оперативными подразделениями, в пределах их компетенции путем проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, общества и государства от преступных посягательств» (ст. 1). Это первое правовое понятие оперативно-розыскной деятельности приобрело нормативный характер.
Несомненно, приведенная норма закона была сформулирована с учетом тех определений оперативно-розыскной деятельности, которые ранее были даны в специальной литературе. Она стала даже более полной и логически выверенной. Несмотря на это, рассматриваемую дефинитивную норму многие не считали совершенной и пытались уточнить ее содержание.
Например, А. И. Климов предлагал сформулировать ее следующим образом:
«Оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел это основанная на законах и подзаконных актах, научно организованная система гласных и негласных разведывательно-поисковых мероприятий (действий), осуществляемых специально уполномоченными субъектами в целях выявления, предупреждения и раскрытия преступлений, розыска скрывшихся преступников и лиц, без вести пропавших»[13].
Как видим, уточнения автором дефинитивной нормы закона сводились к следующему: указывалось на то, что эта деятельность основывается на законах и подзаконных актах; вместо оперативно-розыскных мероприятий говорилось о научно организованной системе гласных и негласных разведывательно-поисковых мероприятий; уточнялось, что оперативно-розыскная деятельность осуществляется не оперативными подразделениями, а специально уполномоченными субъектами; исходя из задач оперативно-розыскной деятельности, указывалось не на отдаленные, а на вполне конкретные и непосредственные цели этой деятельности.
Автор полагал, что предложенное им определение должно быть внесено в текст ст. 1 Закона об оперативно-розыскной деятельности, что, по его мнению, способствовало бы не только единообразному пониманию важнейшего направления правоохранительной функции государства, но и ее научному развитию[14]. Однако в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности», принятом Государственной Думой 5 июля 1995 г., было полностью воспроизведено ее определение, которое содержалось в ранее действовавшем законе. В новом законе имеется лишь одно уточнение: вместо «уполномоченными на то настоящим Законом государственными органами и оперативными подразделениями» сказано: «оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (далее органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность)»[15].
Конечно, дефинитивная норма закона не может быть абсолютно полной и всесторонней. Как правило, она весьма лаконична и отражает лишь наиболее общие признаки соответствующей правовой категории. Более полным и содержательным должно стать научное определение оперативно-розыскной деятельности, основанное на глубоком анализе всех ее существенных признаков, теперь уже вытекающих из Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Такими признаками являются следующие:
Конечно, дефинитивная норма закона не может быть абсолютно полной и всесторонней. Как правило, она весьма лаконична и отражает лишь наиболее общие признаки соответствующей правовой категории. Более полным и содержательным должно стать научное определение оперативно-розыскной деятельности, основанное на глубоком анализе всех ее существенных признаков, теперь уже вытекающих из Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Такими признаками являются следующие:
оперативно-розыскная деятельность это самостоятельный вид социально значимой деятельности, которую вправе осуществлять только оперативные подразделения соответствующих государственных органов, наделенных определенными правами и выполняющих возложенные на них обязанности;
содержанием оперативно-розыскной деятельности являются оперативно-розыскные мероприятия, проводимые сотрудниками оперативных подразделений при наличии указанных в законе оснований и условий, а также ведение дел оперативного учета;
оперативно-розыскная деятельность осуществляется преимущественно негласными, тайными методами. Негласный характер этой деятельности является важнейшей гарантией ее эффективности, успешного решения тех специфических задач, ради достижения которых и учреждается оперативно-розыскная деятельность;
оперативно-розыскная деятельность призвана решать особые задачи, которые не решают и не могут решать никакие другие государственные органы;
негласная оперативно-розыскная деятельность, как правило, связана с вторжением в сферу прав и свобод человека и гражданина, с их возможным ограничением. В правовом государстве основания и пределы такого ограничения регулируются только законом. Оперативно-розыскная деятельность осуществляется на законодательной основе, которую составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», другие федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти. Эти законы создают достаточно эффективную систему правовых гарантий, призванных исключить необоснованное ограничение прав и свобод не только граждан, но и юридических лиц. Восстановление нарушенных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности прав и законных интересов физических и юридических лиц возможно в судебном порядке;
организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий регламентируются нормативными актами, которые издаются органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;
оперативно-розыскная деятельность осуществляется на основе специфических принципов, свойственных только этому виду государственной деятельности;
наконец, эта деятельность осуществляется в форме правоотношений, поскольку урегулирована нормами оперативно-розыскного права.
Все перечисленные признаки, характеризующие оперативно-розыскную деятельность, находятся в логическом соответствии друг с другом, объективно взаимосвязаны. Они непосредственно выражены в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности», являются наиболее существенными и в той или иной мере учитываются авторами, формулирующими научные определения данного вида деятельности.
С учетом важнейших законодательных признаков оперативно-розыскной деятельности более полное ее определение формулирует А. Ю. Шумилов. Оперативно-розыскная деятельность, пишет он, «это основанный на федеральном законодательстве вид социально полезной юридической деятельности уполномоченных на то законодателем субъектов, представляющий собой систему поведенческих актов конспиративного и гласного применения специальных сил, средств и методов, а также совершения оперативно-розыскных действий и принятия оперативно-значимых решений, осуществляемый с целью защиты человека и общества от преступных посягательств при наличии объективного затруднения или невозможности достижения этой цели посредством реализации иных законных средств»[16].
В данном определении обращают на себя внимание два новых признака оперативно-розыскной деятельности: принятие по ее результатам оперативно-значимых решений и правомерность осуществления оперативно-розыскной деятельности лишь при наличии объективного затруднения или невозможности достижения социально значимой цели посредством реализации иных законных средств.
В данном определении обращают на себя внимание два новых признака оперативно-розыскной деятельности: принятие по ее результатам оперативно-значимых решений и правомерность осуществления оперативно-розыскной деятельности лишь при наличии объективного затруднения или невозможности достижения социально значимой цели посредством реализации иных законных средств.
К сожалению, в рассматриваемом определении отсутствует указание на задачи оперативно-розыскной деятельности, т. е. признак, который применительно к характеристике любой социально полезной деятельности следует считать обязательным. Не учитываются и некоторые другие ее существенные признаки, вытекающие из оперативно-розыскного законодательства и реально проявляющиеся в оперативно-розыскной практике.
Оперативно-розыскную деятельность возможно именовать и проще розыскная деятельность. Раньше в юридической литературе и практическом обиходе это наименование оперативно-розыскной деятельности было довольно распространенным. В настоящее время подобный термин встречается в законодательстве некоторых государств.
Например, в Законе о розыскной деятельности Эстонской республики от 22 февраля 1994 г. термин «оперативно-розыскная деятельность» не используется, а говорится только о розыскной деятельности (розыскных ведомствах, розыскном производстве, розыскных действиях). Согласно ст. 2 этого Закона розыскной деятельностью является гласная и тайная деятельность соответствующих ведомств в случаях и порядке, установленных настоящим законом.