Земельное право в вопросах и ответах
Учебное пособие
Издание второе, переработанное и дополненное
Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФС. А. Боголюбова
Предисловие
Предлагаемое учебное пособие «Земельное право в вопросах и ответах» написано на основе вступившего в действие 30 октября 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ), ставшего важным событием в развитии земельных отношений и призванного быть их главным регулятором. Поэтому при изучении земельного права как учебной дисциплины, науки, так и отрасли права важно уяснить предысторию Кодекса.
Прежний Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. (далее ЗК 1991 г.) содержал основные положения современной земельной и аграрной политики и реформы; с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г., ЗК 1991 г. продолжал действовать до XXI в. наряду с федеральными (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) и региональными нормативными правовыми актами 90-х годов, являясь основополагающим актом земельного права.
Разработка и обсуждение проекта нового ЗК РФ начались в 1992 г., продолжались в 1993-м и в последующие годы.
Последний по счету законопроект был разработан в Минэкономразвитии России и одобрен Правительством РФ весной 2001 г. Позиции ведущих научных учреждений по многим вопросам проекта ЗК РФ разошлись. Мотивы поддержки нового ЗК РФ были в основном следующие:
конструктивное оказание помощи разработчикам и субъекту законодательной инициативы;
узаконение земельной реформы, ее концептуальных положений, в том числе равноправных форм собственности на землю; обеспечение земельного правопорядка в стране; учет мнения более 40 млн собственников земли.
Положительное значение имеют ряд положений ЗК РФ, отражающихся на всем земельном праве. Это:
стабилизация состава земель, отнесение их к одной из семи основных и оправдавших себя категорий по целевому назначению;
закрепление основ государственного управления земельными ресурсами (мониторинга, землеустройства, государственного кадастра; государственного, муниципального, общественного, производственного контроля; судебного рассмотрения земельных споров);
закрепление и защита прав граждан и юридических лиц (в том числе права собственности, постоянного бессрочного пользования, аренды и пожизненного наследуемого владения);
разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ.
В современном российском земельном праве решается главный вопрос о соотношении частноправовых и публичных начал путем установления приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве по отношению к использованию земли в качестве недвижимого имущества; собственники распоряжаются землей свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде; обеспечивается сочетание интересов общества с гарантиями каждого гражданина; немаловажное значение имеют 11 основных принципов земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 ЗК РФ.
На нынешнем этапе надо сосредоточить внимание на изучении, освоении Кодекса, на правоприменении. Пробелы, повторы и противоречия, имеющиеся в ЗК РФ, подлежат анализу и устранению правовыми средствами.
Немаловажное значение имеет научное и учебное комментирование земельно-правовых положений: хотя теоретические правовые доктрины не являются самостоятельным источником права в России, мотивированное, подробно аргументированное изложение различных точек зрения и научных позиций не может не иметь положительных последствий и не учитываться судебной, арбитражной и административной практикой, в учебном процессе, при законопроектной и научной работе.
Обжалование в суд действий и решений, нарушающих земельные права и свободы граждан, например предусмотренные в ЗК РФ, не может исключать, по нашему мнению, возможности досудебного административного порядка рассмотрения земельных споров, предусмотренного в Федеральном законе от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1, ином федеральном законодательстве.
Точно так же дисциплинарная ответственность работников в случаях административной ответственности юридических лиц, где они работают, предусмотренная в ЗК РФ, не исключает возможности привлечения этих работников к дисциплинарной ответственности и при отсутствии административной ответственности организации; иначе в области земельных отношений работодатель может остаться без права дисциплинарного воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, предусмотренного в ТК РФ. Это мнение может помочь надлежащему действию Кодекса в интересах обеспечения земельного правопорядка.
Соответствуют ЗК РФ Градостроительный, Лесной и иные кодексы, другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятые в последние годы и также регулирующие земельные отношения. Важна позиция Правительства РФ как главного субъекта законодательной инициативы, обеспечивающего согласно Конституции РФ законность, в том числе в области земельных отношений, земельных прав и свобод граждан, охраны земельной собственности федеральной, субъектов Федерации, муниципальной, частной, защищаемых равным образом.
Необходимы глубокое уяснение и проверка на практике достаточно сложных положений земельного права, своевременные ответы на возникающие вопросы. Учет законопроектной работы министерств и ведомств должен быть не только и не столько по количеству, но и по качеству актов, подготовленных в развитие и для конкретизации положений ЗК РФ.
Важно научное, профессиональное и общественное обсуждение и обеспечение проектов актов в связи с принятием, многочисленным изменением, дополнением и реализацией требований ЗК РФ. Проблемы синонимии терминологии законов, достаточно известные и ранее, возникают здесь особенно остро. Не следует спешить менять положения прежних актов, если они регулируют отношения аналогично новому ЗК РФ, но иными словами, сходными по смыслу. Готовить и принимать новые законы в этом направлении надо не спеша, дав поработать и показать себя в деле Кодексу.
Актуальным является вопрос о приоритетах при встречающихся разночтениях земельного и гражданского права. Здесь возникает ситуация, когда общие нормы представлены ГК РФ, а специальные нормы представлены Земельным, Лесным, Водным кодексами, иными природоресурсными законами, которые согласно ст. 129 ГК РФ могут ограничивать оборот природных ресурсов и являются, таким образом, приоритетными по отношению к специфическому имуществу природным ресурсам.
Таким образом, в ГК РФ устанавливаются принципы гражданского оборота, а в природоресурсных законах детали гражданского оборота природных ресурсов. В случаях разночтений между ними должен действовать, по нашему мнению, специальный закон таково общепринятое правило права. При этом, разумеется, надо учитывать уровень правоприменителей, которые могут запутаться в этих доктринах, а то и использовать их по своему усмотрению в своих интересах, что крайне нежелательно, а в условиях современного состояния Российской Федерации и опасно. Поэтому там, где без этого не обойтись, следует приводить в соответствие друг с другом равноценные федеральные законы (в нашем примере это гл. 17 ГК РФ и ЗК РФ).
Подобные сложные вопросы земельного права не игнорируются в предлагаемом учебном пособии, но разъясняются, комментируются. Современный студент должен не только знать содержание и требования отрасли права, но и понимать возникающие в связи с ними трудности применения существующих норм, знать способы преодоления этих трудностей, учиться применению правовых норм в жизни, на практике уже после получения диплома о высшем образовании.
Учебное пособие «Земельное право в вопросах и ответах» составлено коллективом профессиональных авторов, известных своими работами. Это Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (М.: Проспект, 2001; 2009); Земля и право: пособие для российских землевладельцев (М.: Норма, 1997; 2001); Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации (М.: Юринформцентр, 1998; 2000); Земельное право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова (М.: Проспект, 2002; 2008); Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова (М.: Проспект, 2008); Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова (М.: Проспект, 2007).
Составители учебного пособия являются не только научными работниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, активными участниками законопроектной работы, но и преподавателями Государственного университета землеустройства, Московской государственной сельскохозяйственной академии им. К. А. Тимирязева, Высшей школы экономики, Международного университета, апробировавшими свои разработки в учебном процессе ведущих высших юридических учебных заведений страны.
Хочется надеяться, что концепция и замысел авторов, нацеленные на современное понимание российского законодательства, на надлежащее правоприменение и практическое обеспечение земельного правопорядка, станут полезными студентам, аспирантам и преподавателям земельного права.
Хочется надеяться, что концепция и замысел авторов, нацеленные на современное понимание российского законодательства, на надлежащее правоприменение и практическое обеспечение земельного правопорядка, станут полезными студентам, аспирантам и преподавателям земельного права.
Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор
С. А. Боголюбов
Общая часть
Глава 1
Предмет, метод и система земельного права
Что нового в понимании предмета земельного права в условиях аграрно-земельной реформы?
Российское право изучает общественные отношения, которые, будучи урегулированными нормами права, приобретают характер правовых отношений. Отношения же, возникающие в связи с оборотом, использованием и охраной земель и регулируемые нормами земельного права, составляют предмет этой отрасли права.
С изменением содержания общественных отношений по поводу земли происходят изменения в предмете и задачах земельного права. В условиях аграрно-земельной реформы и совершенствования управления экономикой происходят развитие самостоятельности, демократизации земельных отношений, расширение прав собственников земли и землепользователей, в том числе арендаторов, полное устранение командно-административных способов и мер в организации землепользования и землеустройства. Земельные участки признаются недвижимым имуществом, а земельные отношения, возникающие в связи с использованием и охраной земель, имущественными отношениями, во многом родственными имущественным гражданским отношениям. Поэтому при регулировании земельных отношений допускается применение норм гражданского права, что невозможно было ранее, когда изъятая из оборота земля находилась исключительно в собственности государства. Новое законодательство с учетом особенностей земельных и иных природоресурсных отношений предоставляет возможность выбора форм собственности и хозяйствования на земле. Развиваются институты права частной собственности на землю и аренды земли, государственное управление земельным фондом сочетается с широкой самостоятельностью пользователей земли. В результате изменился сам предмет и, следовательно, задачи земельного права.