В чем значение нового понимания задач земельного права?
В период, предшествовавший земельной реформе, понимание предмета земельно-правового регулирования упрощалось и сводилось в основном к порядку предоставления и изъятия земли, определению прав и обязанностей по ее использованию, обработке и охране. Вопросы же присвоения результатов труда землепользователей и возникающие в связи с этим отношения с государством-собственником не признавались предметом земельного права. Пользование землей, понимаемое как ее своевременная и качественная обработка, проведение агромелиоративных мероприятий и т. п. не связывалось непосредственно с результатами труда на земле и присвоением доходов. К тому же столь узкое понимание пользования землей, как ее обработка, сопровождалось вмешательством органов государственного управления и их должностных лиц в технологию земледелия и в решение других внутрихозяйственных вопросов, извечно являющихся исключительно заботой самих землепользователей, их повседневной хозяйственной деятельностью (сроки сева, уборка, хранение урожая, заготовка и продажа его). Все эти искажения в понимании земельных отношений как предмета земельного права приводили к потере у хозяйств материальной заинтересованности в лучшем использовании земель. Не случайно поэтому земля в научной литературе рассматривалась не как имущество, а как объект природы, нейтральный по отношению к экономике. Такой взгляд на предмет земельного права и объект земельных отношений способствовал отчуждению труда земледельца от его результатов, широкому произволу и безответственности при решении вопросов организации использования земли, так как за принимаемыми решениями не виделись достаточно отчетливо их экономические последствия.
Современный земельный закон рассматривает земли прежде всего не как объект администрирования, а как хозяйственную ценность. Предприятия, организации, учреждения, а также граждане, в чьем бы пользовании ни находились земли, каков бы ни был титул пользования ими, все они признаются хозяевами находящихся в их владении земельных участков. Им гарантируются право самостоятельно хозяйствовать на земле, приобретенные права собственности на земельный участок, на посевы сельскохозяйственных культур и свободного распоряжения произведенной продукцией, а также другие права. Тем самым повышается эффективность земельного законодательства, одной из главных целей которого является обеспечение заинтересованности в лучшем использовании земли. Кроме того, в советский период нашей истории рентные отношения, которые неизбежно возникали в процессе использования земли в сельскохозяйственном производстве, не признавались земельными правоотношениями; доход от хозяйственной эксплуатации земли государственный аппарат извлекал не с помощью земельного права непосредственно, а с помощью запутанной системы заготовок сельскохозяйственной продукции. Первые земельные законы периода реформы сразу же отказались от формально провозглашаемого бесплатного землепользования, а плата за землю в них рассматривается как справедливая форма распределения дохода между пользователем и обществом (бюджетом).
Современный земельный закон рассматривает земли прежде всего не как объект администрирования, а как хозяйственную ценность. Предприятия, организации, учреждения, а также граждане, в чьем бы пользовании ни находились земли, каков бы ни был титул пользования ими, все они признаются хозяевами находящихся в их владении земельных участков. Им гарантируются право самостоятельно хозяйствовать на земле, приобретенные права собственности на земельный участок, на посевы сельскохозяйственных культур и свободного распоряжения произведенной продукцией, а также другие права. Тем самым повышается эффективность земельного законодательства, одной из главных целей которого является обеспечение заинтересованности в лучшем использовании земли. Кроме того, в советский период нашей истории рентные отношения, которые неизбежно возникали в процессе использования земли в сельскохозяйственном производстве, не признавались земельными правоотношениями; доход от хозяйственной эксплуатации земли государственный аппарат извлекал не с помощью земельного права непосредственно, а с помощью запутанной системы заготовок сельскохозяйственной продукции. Первые земельные законы периода реформы сразу же отказались от формально провозглашаемого бесплатного землепользования, а плата за землю в них рассматривается как справедливая форма распределения дохода между пользователем и обществом (бюджетом).
Что означает метод регулирования земельных отношений и его практическое значение?
Для характеристики отрасли права вообще и земельного права в частности наряду с предметом важно выявление особенностей метода регулирования земельных отношений. Под методом отрасли права понимается способ воздействия норм данной отрасли права на поведение участников общественных отношений, т. е. земельных отношений.
При наличии права государственной собственности на землю предоставление земли для хозяйственных нужд производится на основании решения (постановления) компетентного государственного органа. Тот же орган выносит решение об изъятии земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Таким образом, внешне возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений происходит на основании административно-правового акта решения (постановления) государственного органа. Однако в этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, в качестве управляющего государственным земельным имуществом, а не как власть. И хотя уполномоченный орган государства может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать в просьбе или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как земельные, а не как административные.
Этот вопрос заслуживает пояснения. Административно-правовому методу регулирования общественных отношений характерно проявление принципа «власти подчинения». Данный метод не исключен в земельных отношениях. Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Так, административно-правовым методом регулируются отношения при предоставлении и изъятии земли для целей обороны, охраны природы, прокладки коммуникаций, а также некоторые другие отношения, например в области государственного контроля за правильным использованием земель; при первичном и вторичном землепользовании в той части этих отношений, в которой присутствует общегосударственный интерес; при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве опять-таки в той части, в какой органы власти правомочны давать обязательные предписания землепользователям; при разрешении земельных споров и т. п.
Важно, однако, иметь в виду, что административный метод, будучи закрепленным в законе, распространяется не на все виды земельных отношений, а лишь на те, где он является необходимым и полезным для практики. Если это забывалось, то неизбежны были нарушения законности, масштабы которых возрастали по мере искажений в понимании методов регулирования земельных отношений. Так, на стадии предоставления земли в долевую собственность граждан при реорганизации колхозов и совхозов может применяться административный метод, поскольку государство, решая важные социально-экономические проблемы, выступает не только как собственник земли, но в первую очередь как орган власти. Однако на следующей стадии при внутрихозяйственном планировании использования земли применение этого метода значительно ограничено, что видно на примере сельского хозяйства.
В чем сущность хозяйственной свободы пользователей земли?
Современное российское законодательство расширяет права всех землепользователей, запрещая вмешательство в их хозяйственную деятельность. В отличие от административно-правового метода здесь применяется метод свободного дозволения, т. е. свободного усмотрения землепользователей и принятия ими своих собственных решений. Земельный закон дает правомочие землепользователю (или по терминологии теории права управомочивает) свободно действовать, т. е. сдерживает орган государственного управления от принятия каких-либо решений, ограничивающих хозяйственную свободу землепользователя. И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела землепользователей, то лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с эрозией почв и т. п.
Таким образом, если в одних случаях допускается метод администрирования, то в процессе внутрихозяйственного использования земли смешанный метод, т. е. в основном свободное дозволение и в ограниченных законом случаях администрирование. Характерным примером сложного содержания метода земельных отношений является предоставление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему применяется метод административного воздействия, который, однако, не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта.
Какова система земельного права?
Земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права, поскольку оно направлено на регулирование конкретного по своей сущности вида общественных отношений, т. е. земельных отношений. Оно, как уже было показано выше, имеет свой предмет и метод правового регулирования этих отношений.
Земельное право как сложное явление социально-политической и экономической жизни общества имеет определенную систему. Его первичным составным элементом служат правовые нормы, которые как «кирпичики» образуют целое здание правовой системы. Правовая норма это правило поведения субъектов земельных отношений, которым они должны руководствоваться, совершая свои действия и поступки, принимая ответственные решения.
Из отдельных правовых норм формируются группы (блоки или звенья) норм, которые именуются правовыми институтами. Нормы, составляющие правовой институт, регулируют не какие-либо отдельные действия, а цельную однородную общность земельных отношений. Так, например, правовой институт арендных земельных отношений регулирует порядок предоставления земель в аренду, условия аренды, права и обязанности арендодателя и арендатора, их ответственность за соблюдение договорной дисциплины.
Земельное право как отрасль, имеющая свою систему, состоит из общей части, содержащей правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом, и особенной части, охватывающей нормы, регулирующие отдельные виды земельных отношений. Правовые институты, входящие в общую часть, называются общими, а в особенную часть специальными (особенными).