4) целью ее выступает оптимизация правотворческого процесса, содействие правоприменительной и иной юридической деятельности;
5) средствами являются соответствующие правовые акты, концепции, программы, мониторинг российского законодательства, правотворческая (в том числе и законотворческая) техника, систематизация нормативных правовых актов, моделирование, вето президента, специализация и унификация законодательства и т. д.;
6) осуществляется в правотворческой сфере на международном, общефедеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.
Основную нагрузку правотворческая политика несет именно в области определения содержания юридических норм. В правотворческой политике находят выражения концептуальные основы развития законодательства, стратегия нормативно-правового развития общества.
Действительно, все больше ощущается необходимость в формировании общей Концепции правовой политики в современной России, которая бы включала в себя пути усовершенствования права в целом, правотворческой деятельности в отдельности.
Что касается проекта Концепции правотворческой политики в Российской Федерации18, то он разработан на основе вышеназванного проекта Концепции правовой политики, выступая его особой разновидностью. Концепция правотворческой политики представляет собой систему теоретических положений, отражающих взгляды на сущность, цели, принципы, приоритеты, механизмы реализации и пути оптимизации правотворческой политики в Российской Федерации. Данная Концепция доктринальный документ, призванный стать ориентиром для субъектов правотворческой политики и правотворческого процесса. Концепция пытается ответить на следующие вопросы: каково современное состояние системы права и правотворчества в России; в каком направлении развивается национальное законодательство; каковы перспективы и цели формирования отечественной правотворческой политики; при помощи каких средств их можно реализовать. По сути, она может выступить модельной программой развития правотворческой политики в Российской Федерации, которая может стать основой для целого ряда правотворческих инициатив19.
Правотворческая политика явление сложное, многогранное, подразделяющееся на различные виды. В частности, в зависимости от того, какой срез правотворческого процесса выступает объектом правотворческой политики законотворческий или подзаконный, выделяют, соответственно, законотворческую и подзаконную политику.
В зависимости от целей правотворческая политика может быть текущей и перспективной. Текущая правотворческая политика направлена непосредственно на создание необходимых условий для обновления системы права. В свою очередь, перспективная правотворческая политика направлена на определение перспективных целей и задач развития правотворчества на соответствующем уровне управления20.
Правотворческую политику классифицируют и в зависимости от объектов, которые весьма разнообразны. Можно говорить о правотворческой политике применительно к различным сферам деятельности (финансовая, налоговая, жилищно-коммунальная, судебная), о правотворческой политике в отношении тех или иных категорий граждан (политика по вопросам занятости, о защите детей, малоимущих граждан, мигрантов, живущих за рубежом соотечественников), об отраслевой правотворческой политике в отношении тех или иных отраслей, подотраслей и институтов права (законодательства) и т. д.21
В зависимости от предмета правового регулирования (от отраслей права), правотворческая политика может быть конституционной, гражданской, уголовной, административной и т. п.
Классификация правотворческой политика может проводиться также в соответствии со сферами правотворческого воздействия. Правотворческую политику как в сфере международных, так и внутренних отношений можно условно подразделить и по кругу охватываемых ею лиц. Так, ратифицируя 30 марта 1998 г. Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация тем самым распространила ее действие на всех граждан страны и обязала все обладающие правотворческими функциями федеральные и региональные органы государственной власти привести в соответствие с нею свои законы и иные нормативные правовые акты.
Кроме того, правотворческую политику классифицируют в зависимости от субъектного состава на политику, осуществляемую органами государства, санкционированную (делегированную) и осуществляемую с непосредственным участием населения22.
Все виды правотворческой политики так или иначе должны способствовать выявлению наиболее важных задач, стоящих перед правотворчеством той или иной страны в конкретный отрезок времени. В частности, в условиях модернизации российского общества главными будут законы, обеспечивающие стимулирующие меры для тех сегментов бизнеса, которые работают на модернизацию, внедряют экологически чистые технологии. Им нужно предоставлять соответствующие налоговые и кредитные преимущества: льготы, преференции и т. д.
Таким образом, создание и последовательное претворение в жизнь правотворческой политики как стратегии и тактики развития законодательства России позволит учитывать качественные изменения в экономической, социальной, политической, правовой и духовной сферах жизнедеятельности общества, повысит эффективность всего механизма правового регулирования.
2. Правообразование, правотворчество, правотворческая политика
(В. В. Трофимов)
Важное место в решении вопроса, содержанием которого является повышение качества правового воздействия на социальные отношения, отводится правотворческой политике23, которая на основе изучения социальных и правовых закономерностей призвана способствовать формированию эффективного механизма правового регулирования. К числу необходимых для решения данной задачи знаний относятся научные представления о закономерностях, связанных с процессом образования права. Ведь во многом именно их правильным осмыслением определяется уровень современного правотворчества, действенность принимаемых правовых актов. На этой же основе прогнозируются пути совершенствования функционирующего законодательства и правовой системы в целом. Тем более это применимо к нуждам современной России, перед которой ставится задача комплексной модернизации, что требует качественного правового обеспечения и прочной нормативной основы.
Проблема правообразования позволяет уяснить сущность, содержание права и выводит на понимание качества закона, от которого зависит состояние законности и правопорядка в обществе. Изучение проблемы образования права помогает найти ответ на важный и актуальный вопрос: относится ли юридическая (правовая) норма к числу «изобретений», искусственных творений, создаваемых субъектами правотворчества, или же правовая норма это итог более сложного объективного процесса, который происходит в недрах самой социально-правовой жизни, символизируя факты ее зарождения и развития?
Проблема правообразования позволяет уяснить сущность, содержание права и выводит на понимание качества закона, от которого зависит состояние законности и правопорядка в обществе. Изучение проблемы образования права помогает найти ответ на важный и актуальный вопрос: относится ли юридическая (правовая) норма к числу «изобретений», искусственных творений, создаваемых субъектами правотворчества, или же правовая норма это итог более сложного объективного процесса, который происходит в недрах самой социально-правовой жизни, символизируя факты ее зарождения и развития?
Правовая норма в большинстве случаев характеризуется как результат сознательной деятельности людей (законодателей), и это стало во многом стереотипным представлением, укорененным в массовом человеческом сознании. Однако правовую норму не следует рассматривать исключительно как продукт законодательной (правотворческой) активности, правотворческой воли. Правовая норма привносится в волевые рамки субъектов правотворчества извне, под влиянием факторов, которые существуют еще до того, как начинается процесс правотворчества. Именно эти объективные факторы (экономика, политика и пр.) оказывают первоначальное воздействие на формирование права, находясь вне каждого отдельного законодательного акта и предшествуя ему. Такое представление способствует более глубокому изучению особенностей процесса правообразования, а также создает предпосылки для ограждения правотворческой деятельности от вредного для нее субъективизма24.
Часто происходит практически полное отождествление правообразования с правотворчеством. Как верно замечают Д. И. Луковская и М. А. Капустина: «Правообразование, как правило, сводится к процессу правотворчества, субъектами которого рассматриваются органы государственной власти, прежде всего законодательные органы»25. Однако такое понимание не соответствует (или не в полной мере соответствует) действительным процессам, происходящим в правовой жизни общества и в силу которых создается его нормативно-регулятивная система. В процессе правообразования наряду с государством огромная роль принадлежит непосредственно социальным предпосылкам или факторам, которыми изначально определяются содержание правовых норм и параметры их построения в систему.
В то же время не следует понимать правообразовательный процесс только как объективный, не зависящий от разумной деятельности людей (народа и его представителей в лице законодательных и иных правотворческих органов). Иначе эти субъекты могли бы рассматриваться лишь как некие бесчувственные (неодушевленные и самостоятельно не мыслящие) машины, регистрирующие правовые импульсы, исходящие из глубин социально-правовой жизни. Однако такое восприятие вряд ли уместно и целесообразно. Помимо своей ошибочности, оно существенно снижало бы авторитет государства как специально созданной людьми особой организации публичной власти, призванной упорядочивать различные социально-правовые процессы.
Элементы права (нормы, принципы, юридические конструкции) это одновременно и результат естественно-исторического развития общества, и творение разума и воли человека, людей, социальных групп, действующих сегодня, сейчас. Такая трактовка во многом соответствует выработанным и апробированным в правовой науке методологическим положениям социального детерминизма, которые «позволяют понимать действия законодателя не как действия, сводящиеся к механической регистрации импульсов общественной жизни, наподобие, например, того, как игла электрокардиографического аппарата регистрирует сердцебиение или игла сейсмографа толчки земли. Это творческие действия, при совершении которых законодателю предоставляется в пределах, ограниченных естественной и социальной обусловленностью, относительно широкое усмотрение для выбора и решений, а также для активной деятельности не только по отражению естественных и социальных реальностей, но и по упорядочению, направлению и регулированию их развития»26.