Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации
МонографияИнформация о книге
УДК 347.254(075.8)
ББК 67.404.2я73
П68
Рецензенты:
А. В. Мелёхин, д-р юрид., проф., заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
В. А. Гуреев, д-р юрид. наук, доцент кафедры «Гражданское право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Авторы:
В. А. Баранов, канд. юрид. наук, доц. введение, п. 2.3, 2.4 гл. 2, заключение;
В. В. Гущин, д-р юрид. наук, проф. п. 1.1 гл. 1;
И. А. Дроздова, слушатель Института сокращенных программ Финуниверситета п. 3.1 гл. 3, гл. 5;
О. Н. Петюкова, д-р юрид. наук, проф. п. 1.2 гл. 1;
А. И. Райлян, канд. юрид. наук, доц. п. 2.5 гл. 2, гл. 4;
С. В. Степашкин, канд. пед. наук п. 3.2 гл. 3;
Ю. В. Трунцевский, д-р юрид. наук, проф. п. 2.1, 2.2 гл. 2;
В. А. Ширяев, канд. юрид. наук п. 1.3 гл. 1.
Под редакцией кандидата юридических наук, доцента В. А. Баранова, доктора юридических наук, профессора О. Н. Петюковой.
Монография представляет собой анализ российского и зарубежного законодательства о государственном жилищном надзоре и муниципальном жилищном контроле, а также материалов правоприменительной практики и доктринальных положений о соотношении категорий надзора и контроля.
Сформулированы предложения по совершенствованию деятельности государственных органов, осуществляющих надзорные функции в жилищной сфере. Практическое использование результатов монографического исследования позволит исключить дублирование проверочных мероприятий на разных уровнях, повысить эффективность защиты жилищных прав граждан.
Издание адресовано руководителям управляющих компаний, государственным и муниципальным служащим, осуществляющим надзорные и контрольные функции в жилищной сфере, а также ученым-правоведам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов.
Монография подготовлена по результатам научно-исследовательской работы по Государственному заданию Финуниверситета 2013 года.
Информационная поддержка при подготовке монографии оказана СПС «Консультант Плюс».
УДК 347.254(075.8)
ББК 67.404.2я73
© Коллектив авторов, 2014
© ООО «Проспект», 2014
Введение
В настоящее время в Российской Федерации доля ветхого и аварийного жилищного фонда составляет 3,1 % жилья. Больше всего ветхого и аварийного жилья в следующих субъектах Российской Федерации: в Магаданской области 11,1 %; Республике Саха (Якутия) 14,4 %; Республике Дагестан 18,9 %; Республике Тыва 19,1 % и Республике Ингушетия 20,8 %1.
Хотя в целом по России за последние 5 лет наметилась тенденция к уменьшению доли ветхого и аварийного жилья на 0,1 %, но в 50,6 % регионах доля этого фонда в среднем выросла на 0,8 %.
Больше всего площадей жилищного фонда, требующего капитального ремонта, находится в таких населенных пунктах, как Кысыл-Сыр (Якутия) 92,1 %; город Облучье (Еврейская автономная область) 91,4 %; поселок Медведево (Марий-Эл) 86,3 %; поселок Заиграево (Бурятия) 85,6 %; поселок Нижнеангарск (Бурятия) 82,5 %; поселок Серебряный Бор (Якутия) 80,9 %; поселок Александро-Невский (Рязанская область) 71,8 %; поселок Чокурдах (Якутия) 66,2 % и поселок Солнечный (Якутия) 61,6 %2.
Приведенные статистические данные обосновывают необходимость своевременного выявления этого фонда, постановки его на учет и принятия неотложных мер по капитальному ремонту помещений аварийного жилищного фонда и сносу домов ветхого жилищного фонда, что является одной из гарантий защиты прав граждан на благоприятные условия проживания.
Проблемы совершенствования выполнения контрольно-надзорных функций федеральными органами исполнительной власти довольно часто обсуждаются не только представителями научного сообщества, но и должностными лицами органов государственной власти3.
Важную роль в этой дискуссии играют инициативы Президента Российской Федерации. Так, о необходимости оптимизации различных составляющих государственного контроля было сказано Президентом Российской Федерации в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008, Национальном плане противодействия коррупции на 20102011 гг. (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 Пр-1568).
Указом Президента РФ от 15.05.2008 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» Правительству Российской Федерации было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Следствием данного Указа Президента Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 26.12.2008 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»4 (далее Федеральный закон от 26.12.2008 294-ФЗ), вступившего в силу с 1 мая 2009 г.
Надзорная, контрольная деятельность в жилищной сфере в Российской Федерации характеризуется межотраслевым характером правового регулирования, разноуровневым субъектным составом, что является причиной несогласованности большей части правовых предписаний. Также следует отметить и несовершенство системы органов надзора и контроля, которая заключается в отсутствии иерархической подчиненности имеющихся органов на федеральном уровне. Система органов надзора и контроля в жилищной сфере скорее состоит из служб, ведомств и органов, на которые в большей части случаев возложены одни и те же определенные надзорные и контрольные функции, что приводит, с одной стороны, к дублированию полномочий и отсутствию комплексного характера их деятельности, а с другой стороны, к наличию круга важных направлений деятельности, оказавшихся вне предмета надзора и контроля. Все это является одной из причин неэффективного функционирования органов надзора и контроля в жилищной сфере.
Надзорную и контрольную деятельность в жилищной сфере регулируют более четырехсот нормативных правовых актов, в число которых входят законы, постановления, указы. Такое количество нормативных правовых актов в этой области без попытки их систематизировать скорее дезорганизует работу системы органов жилищного надзора и контроля, нежели определяет порядок их работы. В то же время обилие нормативных правовых предписаний разноотраслевого характера при отсутствии систематизированного источника правового регулирования негативно сказывается также и на деятельности поднадзорных (подконтрольных) субъектов, так как они не имеют четкого представления о приоритетном характере своей деятельности, который может быть предметом надзора (контроля). Полномочия органов исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях часто дублируются.
Результатом такого положения является незащищенность прав граждан в жилищной сфере, увеличение числа случаев нарушения финансовой дисциплины управляющими компаниями, ухудшение качественного состояния жилищного фонда, судебные споры по поводу правомерности осуществления надзорных (контрольных) проверок отдельными субъектами контрольно-надзорной деятельности в жилищной сфере.
Такое положение в системе жилищного контроля сигнализирует о незавершенности этой системы, отсутствии ее целостности и четких правовых оснований деятельности.
Работу по совершенствованию организации и осуществления надзора и контроля в жилищной сфере, как представляется авторскому коллективу, необходимо начинать с выявления и анализа существующих проблем, не позволяющих эффективно решать насущные задачи.
Можно утверждать, что сегодня отсутствует не только единая система жилищного надзора и контроля, но и единая концепция ее формирования.
В федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах не разграничиваются понятия контроля и надзора. Из содержания правовых норм следует, что законодатель применяет контроль и надзор как взаимосвязанные дефиниции. Кроме того, в действующем административном законодательстве не определены общие правовые основы осуществления административной контрольно-надзорной деятельности и основы административно-правового статуса органов и учреждений, реализующих функции административного контроля, надзора.
Актуальность исследования обусловлена и тем, что в связи с реформой системы федеральных органов исполнительной власти с одновременным пересмотром их структуры в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 314 на федеральном уровне надзорные функции за деятельностью соответствующих государственных и муниципальных органов, осуществляющих контроль за соблюдением требований градостроительного и жилищного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность, по вопросам обеспечения безопасности зданий, повышения их эксплуатационной надежности, была возложена на Федеральную службу по технологическому надзору. Однако в дальнейшем при реструктуризации исполнительных органов власти эта функция ни одному из вновь созданных органов не была передана.
Актуальность исследования обусловлена и тем, что в связи с реформой системы федеральных органов исполнительной власти с одновременным пересмотром их структуры в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 314 на федеральном уровне надзорные функции за деятельностью соответствующих государственных и муниципальных органов, осуществляющих контроль за соблюдением требований градостроительного и жилищного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность, по вопросам обеспечения безопасности зданий, повышения их эксплуатационной надежности, была возложена на Федеральную службу по технологическому надзору. Однако в дальнейшем при реструктуризации исполнительных органов власти эта функция ни одному из вновь созданных органов не была передана.
Прокурор Советско-Гаванской городской прокуратуры Хабаровского края Собчук М. В. справедливо отмечает, что дело не просто в нарушениях установленных правил должностными лицами или в недостатке бюджетных средств. Проблема, по его мнению, заключается в том, что еще недостаточно урегулирована деятельность уполномоченных органов и должностных лиц в сфере жилищно-коммунального хозяйства5. Этот недостаток можно отнести и к деятельности надзорных и контролирующих органов в жилищной сфере.