Наряду с проблемами организационного характера имеются и иные проблемы. Прежде всего речь идет о пробелах в нормативно-правовом регулировании, что непосредственно сказывается в процессе юрисдикционной деятельности судебных органов, правоприменительной практики органов жилищного надзора и контроля.
Цель данной работы разработать предложения по совершенствованию деятельности системы государственных органов, осуществляющих надзорные функции в жилищной сфере, на основе оптимизации законодательной базы, регламентирующей их деятельность.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.
Предметом исследования являются действующее российское и зарубежное законодательство в сфере государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля, правоприменительная практика в исследуемой сфере, а также доктринальные положения о соотношении категорий надзора и контроля.
Методологической основой работы стал общенаучный метод диалектики. Также в процессе исследования были использованы специальные научные методы: логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, системно-функциональный и контент-анализ текстов нормативных правовых актов и судебных решений. При осуществлении научного исследования авторский коллектив руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов восхождения от абстрактного к конкретному, объективности, всесторонности и полноты исследования.
Эмпирическую основу исследования составили федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующие порядок организации и осуществления государственного надзора и муниципального контроля в жилищной сфере, а также результаты правоприменительной деятельности арбитражных судов и судов общей юрисдикции по рассмотрению заявлений (исков) по оспариванию решений органов государственного жилищного надзора и органов муниципального жилищного контроля. Исследование основывалось на результатах анализа научных трудов, объектом исследования которых являлись общественные отношения, складывающиеся в жилищной сфере в целом и, в частности, в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг, осуществления надзора и контроля в жилищной сфере.
В результате исследования проанализировано состояние правового обеспечения осуществления государственными органами надзорных функций в сфере жилищных правоотношений; сформулированы предложения о разработке программы подготовки сотрудников управляющих компаний в целях совершенствования их деятельности.
Практическое использование полученных результатов позволят исключить дублирование проверочных мероприятий на разных уровнях осуществления государственного надзора и муниципального контроля в жилищной сфере, повысить эффективность защиты жилищных прав граждан, уменьшить случаи злоупотреблений в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг, придать деятельности компетентных органов объективности и гласности.
Практическое использование полученных результатов позволят исключить дублирование проверочных мероприятий на разных уровнях осуществления государственного надзора и муниципального контроля в жилищной сфере, повысить эффективность защиты жилищных прав граждан, уменьшить случаи злоупотреблений в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг, придать деятельности компетентных органов объективности и гласности.
Глава 1
Теоретико-правовые основы осуществления жилищного надзора в Российской Федерации
1.1. «Административный надзор» и «государственный жилищный надзор» как теоретические дефиниции
Научный и практический интерес к административному надзору в настоящее время вызван рядом объективных и субъективных факторов, в первую очередь связанных с проведением административной реформы6 и принятием Концепции административной реформы на период 20062010 гг.7
Понятие «административный надзор» достаточно широко используется в современной законодательной базе, а в юридической литературе по данной правовой категории среди ученых-административистов ведутся научные споры и дискуссии.
Единого общепринятого подхода к данному понятию пока не выработано, хотя, очевидно, административный надзор является функцией исполнительной и муниципальной власти и проявляет себя на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Понятие «административный надзор» вошло в категориальный аппарат юридической науки на рубеже 60-х гг. XX в. В этот же период термин «административный надзор» был закреплен в законодательстве, а именно в Положении об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 5364-VI8.
И это первый, наиболее узкий подход к понятию административного надзора, ибо он состоит в отождествлении административного надзора со специальным видом правоохранительной деятельности. Иными словами, сфера применения административного надзора охватывает в этом случае только наблюдение за исполнением специальных правил и требований, установленных законами, актами правительства, ведомственными актами, а также и самими органами, осуществляющими этот надзор9. В этом определении подчеркивается, что административный надзор является только функцией милиции.
Второй подход к решению рассматриваемой проблемы также имеет публично-правовую направленность, но значительно расширяет сферу применения административного надзора; помимо деятельности только правоохранительных органов, в него включается деятельность специализированных государственных инспекций10.
Таким образом, согласно двум первым подходам административный надзор учеными-административистами рассматривался как специализированная функция правоохранительных органов и государственных инспекций по наблюдению за исполнением специальных правил и норм, установленных уполномоченными на то органами.
Третий подход более уже трактует административный надзор как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства11. В юридической литературе административный надзор часто отождествляется с контролем, но ряд ученых считают, что это два разных понятия и их не следует отождествлять.
В настоящее время дискуссионными остаются вопросы, касающиеся определения правовой природы административного надзора; проблеме административного надзора уделяется существенное значение, изучению подвергаются различные аспекты данного явления12.
В юридической литературе административный надзор, как правило, рассматривается в соотношении с контролем13.
По мнению М. С. Студеникиной, контроль осуществляется в отношении организационно неподчиненных субъектов14, с чем трудно согласиться.
Административный надзор имеет не только общие черты с контролем, но и отличия, поэтому его необходимо отграничить от контроля.
При раскрытии сущности административного надзора необходимо использовать интеграционный подход, включающий следующее:
назначение административного надзора, т. е. обеспечение безопасности и защита законных прав и интересов государства, общества и граждан, что возможно лишь при непосредственном влиянии государства на данные процессы путем правового воздействия;
инструментарий административного надзора, т. е. специальные методы, способы, приемы (охрана, защита и правовое регулирование поднадзорных объектов), с помощью которых достигаются задачи и цели административного надзора;
инструментарий административного надзора, т. е. специальные методы, способы, приемы (охрана, защита и правовое регулирование поднадзорных объектов), с помощью которых достигаются задачи и цели административного надзора;
процедурную регламентацию административного надзора, ибо для органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор, характерна административно-процедурная деятельность;
оценку результатов административно-надзорной деятельности, которая направлена на определение соответствия поднадзорного объекта тем параметрам, которые указаны в законе;
применение мер государственного принуждения.
Таким образом, административный надзор представляет собой функцию федеральных и региональных специализированных органов исполнительной власти по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в соответствии с законодательными надзорными процедурами в отношении неподчиненных юридических и физических лиц с использованием совокупности специальных юридических приемов, способов и методов, влияющих на производственную и иную деятельность поднадзорного объекта.
В настоящее время в Российской Федерации существует значительное количество государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор. Действующая система и структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 12.05.2008 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». В данном нормативном правовом акте сохранена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти, установленная Указом Президента РФ от 09.03.2004 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним в систему федеральных органов исполнительной власти включены три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом осуществление функций по контролю и надзору было возложено на такой вид федеральных органов исполнительной власти, как федеральные службы. Они являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, при этом их деятельность в области контроля и надзора в нормативных правовых актах не разграничена. Поэтому с учетом выявленных признаков необходимо формировать административно-надзорную деятельность в жилищной сфере.
С 1 августа 2011 г. государственный жилищный надзор осуществляется исключительно уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он включает предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами власти, юридическими и физическими лицами требований жилищного законодательства и нормативных актов об энергосбережении.
Органы государственного жилищного надзора проверяют соблюдение правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и порядка предоставления коммунальных услуг. Вместе с тем этими органами не осуществляется надзор в области защиты прав потребителей.