Фактически даже такая страна с длительной традицией деполитизированной государственной службы, как Великобритания, в действительности оказалась восприимчивой к патронажу. Quangos квазиавтономные негосударственные организации («quasi-autono-mous non-governmental organizations»), получившие распространение со времен правления Тэтчер (их число колеблется, по разным данным, от тысячи до двух сотен [см.: House of Commons, 2005]), служат огромным вместилищем невыборных должностей, назначение на которые отдано на усмотрение партии [Webb, 2000, p. 260; Wilson, 1995]. В Ирландии патронаж, особенно в форме прямых отношений между нотаблями партии и избирателями или членами, стал стандартной практикой [Collins, 2004, p. 606608]; однако то, что было обычным до 1970-х годов, когда «должности на нижнем уровне государственного сектора были отданы на откуп местным политикам», больше таковым не является [Ibidem, p. 607]. Во Франции как социалисты [Lefebvre, Sawicki, 2006; Juhem, 2006], так и голлисты [Haegel, 2004; Ysmal, 2005, p. 7880] широко использовали эту практику для вознаграждения своих сторонников. В Австрии система распределения министерских портфелей между победившими партиями (Proporz)22, несмотря на предпринятые Йоргом Хайдером в последние два десятилетия попытки реформы, явно не ослабела [Müller, 1989; 2006]. В Бельгии партии проникли в бюрократию как на высших постах, так и на нижних уровнях; многие должности в подконтрольных государству фирмах, на государственной службе и даже в судебной системе контролируются партиями [de Winter, 1996]. В Италии патронажу было нанесено несколько ударов в результате расследования «Чистые руки» и краха традиционных правящих партий в начале 1990-х. Однако сейчас наблюдаются признаки оживления этого глубоко укоренившегося явления [Piattoni, 2005]. Тогда как патронаж на нижнем уровне, возможно, встречает некоторое сопротивление, наверху практика предоставления постов и привилегий сторонникам победившей партии (the spoil system) даже усилилась. Если Италия была почти невосприимчива к проникновению политиков в верхний уровень бюрократии, в отличие от Франции и Бельгии с их системой формирования Кабинета министров и Германии с ее «политическими назначенцами», то новый закон 1998 г. ввел широкую систему передачи государственных должностей на этом уровне сторонникам партии, победившей на выборах [Lewanski, 1999]. В Испании чередование в правительстве Рабочей социалистической партии (Psoe) и Народной партии (PP) сопровождается широкой сменой прежних государственных служащих на лояльных новой правящей партии [Hopkin, 2001; анализ на региональном уровне см.: Mesa, 2000]. В Португалии возвращение к власти социалистов в 1995 г. в конечном счете вызвало волну назначений (около 6 тыс.) на высшие посты министерств и государственных агентств [Sotiropoulos, 2004, р. 409]. В Греции Пасок ввел «массовый клиентелизм» волнами назначений в 1980-е годы, в обход стандартных процедур найма [Spourdalakis, 1998]; изменения в верхних эшелонах администрации стали происходить «даже после каждой реорганизации кабинета той же самой правящей партией» [Sotiropoulus, 2004, р. 410]. Греция, Италия, Португалия и Испания прежде всего «характеризовались длительной партийной политизацией верхнего уровня государственной службы, (и) патронажными моделями рекрутирования в госудаственной службе» [Sotiropoulos, 2004, р. 419]. Эта модель «распределения добычи» победившими партиями в ходу в странах Центральной и Восточной Европы, чему способствуют рост и обновление бюрократического аппарата [см.: ODwyer, 2004; van Biezen, Kopecky, 2007]. Как отметил Копецки, «партийный патронаж похоже, угрожающе распространяется по посткоммунистической Европе» [Kopecky, 2006, р. 260]. Так, в Польше новые правительства могут делать назначения на высшие посты в 100 центральных государственных учреждениях и 208 региональных, плюс на огромное количество должностей в локальных органах власти и квазигосударственных агентствах, прежде всего в сфере здравоохранения. По-видимому, почти 2/3 от 300 тыс. должностей в государственном и квазигосударственном секторах занимают «партийные назначенцы» [Szczerbiak, 2006, р. 311].
Этот беглый обзор указывает на некоторые причины устойчивости и даже роста патронажа, либо непосредственно осуществляемого партиями через дискреционные назначения в государственной службе и квазигосударственных агентствах (включая госкорпорации), либо опосредованного через предоставление благ, которые могут потребовать от них клиенты (награда, работа, должность, контракт и т.д.) [Blondel, 2002, р. 241]. И эти блага и привилегии предоставляются главным образом по партийной линии.
Этот беглый обзор указывает на некоторые причины устойчивости и даже роста патронажа, либо непосредственно осуществляемого партиями через дискреционные назначения в государственной службе и квазигосударственных агентствах (включая госкорпорации), либо опосредованного через предоставление благ, которые могут потребовать от них клиенты (награда, работа, должность, контракт и т.д.) [Blondel, 2002, р. 241]. И эти блага и привилегии предоставляются главным образом по партийной линии.
Растущая «партизация правления», с одной стороны, и распространение практики патронажа с другой, способствуют преобладанию типа связи «за вознаграждение» в отношениях между партией и сторонниками [Lawson, 1980]. Там, где слияние между партиями и государством произошло, избыточная доступность ресурсов и селективный способ их распределения формируют отношение между гражданином и партией, основанное на «личной выгоде». В заключение сошлемся на констатацию Хопкин и Мастропаоло: «Селективное распределение материальных стимулов является естественной чертой политики в плюралистических демократиях» [Hopkin, Mastropaolo, 2001, р. 171].
17
Перевод главы К. Лоусон Размежевания, партии и избиратели из этой монографии опубликован в: Политическая наука / ИНИОН РАН, 2004. Вып. 4. Прим. ред.
18
Понятие party on the ground было введено в научный оборот в статье: Katz R.S., Mair Peter. The evolution of party organizations in Europe: The three faces of party organization // American review of politics. Arkansas, 1993. Vol. 14. P. 593617. В ней авторы выделяют в качестве объектов исследования три «лица» партии: party on the ground рядовые члены, party in central office ее руководство и partyin public office члены партии в структурах государственной власти. Прим. ред.
19
À la carte французское выражение, обозначающее заказ по карте, т.е. когда гость сам выбирает и устанавливает последовательность блюд, имеющих каждое свою отдельную цену. Прим. ред.
20
A public utility организация, обслуживающая инфраструктуру предоставления государственной услуги и часто также оказывающая услугу с использованием этой инфраструктуры (электронная энциклопедия «Википедия». Режим доступа: http://en.wikipedia.org/wiki/Public_utility). Прим. ред.
21
Pensée unique французское выражение, передающее претензию неолиберализма как идеологии на доминирующее положение. Прим. ред.
22
The Proporz система, согласно которой посты в Кабинете министров распределялись между партиями пропорционально числу голосов, полученных ими на выборах. Более того, партия получала портфель, соответствующий ее основному электорату. Так, пост министра труда и социальных отношений почти всегда занимал член Социалистической партии, а министерство, контролирующее лесное хозяйство, член консервативной партии ЦVP, пользущейся сильной поддержкой фермеров и работников сырьевой промышленности. Хотя первоначально эта система воспринималась как воплощение принципа политического консенсуса, после Второй мировой войны она постепенно выродилась в широкую систему патронажа и непотизма, охватившую множество мелких должностей государственной службы (вплоть до учителей) и даже многие негосударственные посты, как, например, банковские служащие (информация из интернет-источника, режим доступа: http://www.fact-index.com/p/pr/proporz.html). Прим. ред.