Ведомственное управление осуществляют ряд федеральных органов исполнительной власти в отношении земель, которые находятся, как правило, в федеральной государственной собственности. Регулирование охраны и использования земель не является для этих органов их основной задачей, чем они и отличаются от органов специальной компетенции. Этот вид управления распространяется, прежде всего, на подведомственные данным органам предприятия, учреждения и организации. Такие органы получили название органов ведомственной (отраслевой) компетенции, и к ним, в частности, можно отнести Министерство обороны РФ, Министерство путей сообщения РФ и некоторые другие [9].
Помимо рассмотренных видов управления выделяют внутрихозяйственное управление, которое осуществляют непосредственно сами собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы в отношении находящихся у них земель (внутрихозяйственный учет, контроль за использованием земель, внутрихозяйственная организация земельного участка и т.д. [10, 16].
Содержание управления в данной области заключается в выполнении соответствующими органами управленческих функций, под которыми понимают особые виды деятельности по специальным направлениям и характеру, необходимые для организации эффективного использования и охраны земель.
Основными управленческими функциями в данной области являются:
распределение и перераспределение земель (предоставление и изъятие земель);
землеустройство;
ведение государственного земельного кадастра;
мониторинг земель;
государственный контроль за использованием и охраной земельных ресурсов;
планирование в области охраны и использования земель и ряд других.
Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны. Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия, необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Таким образом, функции государственного управления земельным фондом в данном случае являются и функциями государственного регулирования земельных отношений, т.е. они совпадают [27, с. 20].
Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационнотехнологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений [28, с. 19].
Земельные ресурсы это не только территориально-пространственноприродный базис исторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономический объект управления. Современное развитие мировой экономики показывает, что в современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования [29, с. 13].
Можно выделить на рисуноке 1 несколько видов (форм) управления: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное [30, с. 63].
Государственное управление в области рационального использования и охраны земель означает, что государство устанавливает определенные правила и нормы по организации использования, как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, собственников, арендаторов) путем формирования правовых институтов в сфере землепользования (частной собственности на землю, аренды, рынка земли и т.д.), рисунок Б.1 приложения Б.
Рисунок 1 Виды управления земельными ресурсами
При этом роль государства выражается в двух качествах:
1) государство как собственник земли и недвижимого имущества (хозяйственное управление);
При этом роль государства выражается в двух качествах:
1) государство как собственник земли и недвижимого имущества (хозяйственное управление);
2) государство как орган власти, т.е. суверен, обладающий территориальным верховенством в отношении всех земель, независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объектом их хозяйственной деятельности; во втором территорией, т.е. пространством границей, государственной власти, характеризующими государственными границами [31, с. 87].
Когда осуществляется государственное управление в области землепользования в лице его компетентных представительных органов власти или органов исполнительной власти, то оно, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, при установлении земельного налога, при государственном земельном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т.п.) [32].
Правовые нормы, исходящие от региональных органов власти обеспечивают, как правило, решение экономических проблем использования земельных ресурсов, то есть использования земли как имущества. При этом принимаемые решения государственной власти в регионах основаны на их компетенции, как хозяйствующих субъектов (например, при заключении договоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихозяйственного землеустройства и т.д.) [33].
Поэтому в регионах, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, а с другой как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в методах регулирования земельных отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель [34, с. 107].
В первом случае применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив (повеление, требование, приказ, указание). Во втором метод, выражающийся в согласованиях и учете волеизъявления субъекта земельных отношений при формировании решений органов государственного управления земельными ресурсами.
Внутрихозяйственное управление выражается в организации использования земли самими субъектами земельных отношений. Их органы управления издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для исполнения в рамках данного хозяйства или промышленного предприятия, юридическая сила которых обеспечивается самими владельцами (пользователями) земли [34, с. 109].
Основная цель управления земельными ресурсами обеспечение потребностей общества, удовлетворяемых на основе использования свойств земли. Цель отражает перспективное состояние земельных ресурсов и процесса их использования. Основная цель достигается путем постановки частных целей управления земельными ресурсами, таких как рациональное, эффективное использование и охрана земель, которые обеспечивают охрану прав государства, муниципальных образований, юридических лиц и граждан на землю, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование и развитие земельного рынка [35, с. 117].
Основным задачам государственного управления земельными ресурсами можно отнести:
наделение органов управления политическими и организационнорегламентирующими функциями, обеспечивающими эффективное развитие общества;
обеспечение взаимосогласованности решений органов государственного управления;
регулирование государственными актами финансовой и природоохранной деятельности субъектов земельных отношений;
обеспечение социально-правовой защиты субъектов земельных отношений;
формирование благоприятных условий для предпринимательства и прогрессивного развития общества;
улучшение использования и охраны земельных ресурсов;
создание правовых, экономических и организационных предпосылок для различных форм хозяйствования на земле и др. , что отражено на рисунке Б.2 приложения Б [36, с. 57].
В процессе управления земельными ресурсами вышеуказанные задачи реализуются через конкретные мероприятия или функции. Управление земельными ресурсами также это совокупность функций системы управления, направленная на рациональное использование земельных ресурсов. Следует учитывать, что управляют земельными ресурсами по двум направлениям: прямому и опосредованному.
Систему прямого управления земельными ресурсами подразделяют на следующие виды функций:
на общие функции, включающие планирование, организацию, координацию, регулирование, распоряжение, учет и контроль. При осуществлении этих функций происходят распоряжение трудовыми, материальными и денежными ресурсами, оперативное управление землеустроительным и земельно-кадастровым производством;
специальные, обеспечивающие организационное воздействие на специальные стороны деятельности предприятий (технологическая подготовка и т. д.);
вспомогательные, включающие обслуживающие процессы общего и специального управления (делопроизводство, хозяйственное обслуживание, охрана) [37, с. 131].
При опосредованном управлении к числу функций относятся: изучение земельных отношений, состояния земельного законодательства и их мониторинг; разработка и принятие законодательных актов (законов, решений, постановлений) и нормативов использования земли; реализация мероприятий по изменению системы землепользования, предусмотренных в законодательных актах; совершенствование землепользования, зонирования территории, нормирования использования земли; государственный контроль за соблюдением земельного законодательства; разрешение земельных споров, связанных с введением и функционированием земельного законодательства и нормативов использования земли, что показано на рисунке 2 [38, с. 31].
Рисунок 2 Функциональная структура управления земельными ресурсами регионов
Управление земельными ресурсами является сложноорганизованной системой, что отображено на рисунке 3 [39, с. 125].