Управление обществом как управление совместной деятельностью людей всегда носит социальный характер, т. е. является социальным управлением. К его разновидностям современная юридическая научная литература относит государственное управление, муниципальное управление и непосредственно само самоуправление. Следовательно, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть. Так, такие известные отечественные ученые, как Г. В. Барабашев, А. И. Коваленко, Н. В. Постовой, В. В. Еремян, В. И. Васильев рассматривают местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, которая имеет основные признаки, характеризующие государственную власть, и осуществляется гражданами, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования.
Таким образом, все стороны деятельности субъектов местного самоуправления «пронизаны элементами управленческой деятельности»28, основанной, «с одной стороны, на отношениях властного характера, с другой на отношениях социального характера»29.
При рассмотрении взаимосвязи местного управления и местного самоуправления как институтов публичной власти принципиально важным моментом является следующее. Получается, что управление есть совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами), и теми, чье поведение подвергается управлению (управляемые), а самоуправление можно представить как управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Так, например, А. В. Лагуткин подчеркивает, что в самоуправлении проявляется воздействие управляющей системы самой на себя, то есть здесь действуют не управляющая и управляемая системы, а одна самоуправляемая30.
Российские исследователи Р. С. Цейтлин и С. А. Сергеев, анализируя проблему соотношения местного управления и местного самоуправления, признают, что «если местные органы власти формируются сверху, назначаются государственной властью, то это местное (муниципальное) управление. Лишь избираемость должностных лиц самими жителями данной территории, их независимость от государственной власти в решении местных дел дает возможность говорить о местном самоуправлении»31. Подобной точки зрения придерживаются и авторы учебника «Конституционное право зарубежных стран»: «Термины "местное самоуправление" и "управление" неоднозначны, хотя и очень похожи. Местное самоуправление характеризуется выборностью, его органы избираются непосредственно гражданами. Кроме того, органы местного самоуправления должны обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т. е. иметь реальные права. Местное управление это органы, назначаемые центральной властью»32.
Однако в чистом виде эти формы управления практически не встречаются. Обычно под местным самоуправлением понимают некоторое сочетание обеих форм, при котором избираемость должностных лиц населением сочетается с определенным контролем со стороны центральной государственной власти, а независимость местного самоуправления имеет строго ограниченные рамки.
Следовательно, местное самоуправление, в сущности, является локальным управленческим процессом, который базируется на принципах представительства и профессионального управления.
Необходимо отметить, что термин «местное управление», как правило, не применяется к региональному управлению государств, территория которых состоит из автономных образований, имеющих право принимать законы по вопросам, закрепленным за ними национальной конституцией. В научной литературе такие государства иногда определяются как «регионалистские» и рассматриваются в качестве своеобразной промежуточной формы между унитарным и федеративным государством33.
Относительно характеристики местного самоуправления необходимо отметить, что взгляды исследователей на сущность данного института варьируются в зависимости от приверженности их к различным концепциям, в основе которых лежит соотношение государственной и муниципальной (местной) властей, сочетание государственного управления и самоуправления. Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является ли оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления или же оно является продолжением государственного управления на местах34.
В свою очередь, на основе концепций местного самоуправления в научной литературе различаются три его основные модели (системы)35, в основном соответствующие правовым системам (семьям) современности: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и смешанная (гибридная). Однако достаточное длительное существование особого политического и общественного уклада во многих государствах Восточной Европы и Азии позволяет говорить о существовании четвертой модели организации местной власти так называемой советской, или советов.
Указанные модели базируются, прежде всего, на тех принципах, которые лежат в основе взаимоотношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими органами власти.
Так, в рамках англосаксонской модели местного управления, распространенной в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Чехии, Словакии и других государствах с аналогичными правовыми культурами, местные представительные органы являются исключительно выборными и «формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует»36. Также для данной модели характерно отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления выполняют свои задачи. Наряду с представительными органами населением могут избираться и отдельные должностные лица. Значительными полномочиями, как правило, наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие существенную роль в подготовке и принятии тех или иных решений. Контроль за деятельностью местных властей осуществляется чаще всего косвенным путем: через центральные ведомства или судебные органы.
Для англосаксонской модели местного управления, в основе которой лежит англосаксонская концепция местного самоуправления, характерно противопоставление деятельности органов местного самоуправления государственному управлению, т. е. обоснование негосударственного характера органов местного самоуправления.
В государствах с англосаксонской моделью местного управления отношения между центральной и местной властями определяются принципом «intra vires» от лат. «действовать в пределах своих полномочий», т. е. органы местного самоуправления могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий «ultra vires» и могут быть признаны судом недействительными.
Представитель указанной концепции А. Васильчиков под самоуправлением понимал: 1) такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями земскими обывателями; 2) участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; 3) систему, возлагающую на местных обывателей се тягости управления с соответствующими правами37.
А. Д. Градовский определял самоуправление как «результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства»38.
Крупный советский исследователь местного самоуправления США и Великобритании Г. В. Барабашев утверждал, что «местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти»39.
Автор учебника «Муниципальное право России» В. И. Фадеев под местным самоуправлением понимает «систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения)40.
Подобную точку зрения на местное самоуправление имеет В. В. Таболин: «Это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества)41.
В свою очередь, И. В. Зернова при обосновании негосударственного характера территориального самоуправления Чешской Республики, ссылаясь на Постановление Конституционного Суда Чешской Республики от 19 января 1994 г., отмечает, что правовое определение самоуправления означает управление общественными делами кем-то иным, чем государство, т.е. публично-правовой корпорацией42. При этом подчеркивается, что определение местного самоуправления как управления со стороны публичноправовой корпорации есть чисто формальный способ определить место и роль органов местного самоуправления в правовом пространстве. На самоуправление необходимо смотреть как на демократичную организационную форму заботы всего общества о самых насущных вопросах жизнедеятельности объединений граждан, проживающих на территориях общин.
В настоящее время при обосновании негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся, как правило, следующие аргументы: в их системе отсутствует строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляет муниципальная собственность и муниципальный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем центральные органы; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.
Представляется, что приведенные доводы не являются достаточным основанием для того, чтобы выводить местное самоуправление из системы государственного механизма. Так, современный компаративист муниципального права И. А. Алебастрова, не соглашаясь с мнением сторонников негосударственной природы местного самоуправления, подчеркивает, что строгая соподчиненность сверху донизу характерна для взаимоотношений государственных органов только одного вида принадлежащих к системе исполнительной власти. В данном случае возможности реализации принципа разделения властей «по вертикали» достаточно ограничены43.
Представляется, что приведенные доводы не являются достаточным основанием для того, чтобы выводить местное самоуправление из системы государственного механизма. Так, современный компаративист муниципального права И. А. Алебастрова, не соглашаясь с мнением сторонников негосударственной природы местного самоуправления, подчеркивает, что строгая соподчиненность сверху донизу характерна для взаимоотношений государственных органов только одного вида принадлежащих к системе исполнительной власти. В данном случае возможности реализации принципа разделения властей «по вертикали» достаточно ограничены43.
Соотношение высших и местных уровней власти в системе представительных органов является принципиально иным: как выразители разноуровневых социальных интересов они «должны и функционировать с большей степенью децентрализации, что дает большие возможности для реализации разделения властей «по вертикали». Кстати, жесткая соподчиненность в конкретных вопросах компетенции отсутствует и в системе судебных органов. Однако никому не приходит в голову на этом основании делать вывод о негосударственной природе местных судов.