«Далее, продолжает И. А. Алебастрова, совершенно естественным представляется то, что муниципальные органы принимают решения не от имени государства (всего государства), т. к. действительно выражают интересы части населения, но населения данного государства, проживающего на части его (т. е. опять же государства) территории. Иначе быть не может. Часть не может присвоить себе осуществление функций целого, но от этого не перестает быть его частью. Точно так же и органы местного самоуправления не могут быть исключены из системы государственного механизма и, несомненно, имеют государственно-правовую природу. Правда, для них характерна гораздо более тесная связь с населением, чем у центральных органов, что вроде бы отличает их от государственной организации в целом Однако такое положение соответствует общей тенденции демократизации государственного управления в современном мире, а также отражает процессы децентрализации в рамках государственного механизма, которые действуют наряду с централизацией, олицетворяемой высшими органами государственной власти»44.
Следует отметить, что негосударственный характер местного самоуправления ни в современных конституциях, ни в современной научной литературе зарубежных стран не подчеркивается. Не наблюдается этого и в государствах, приверженных к англосаксонской системе местного управления. Так, согласно Конституции Чешской Республики 1992 г. территориальное самоуправление осуществляется публично-правовой корпорацией45.
Относительно зарубежной научной литературы по проблемам местного самоуправления большинством авторов органы местного самоуправления признаются частью государственного механизма партнерами (или даже агентами) центрального правительства. Правда, в западноевропейских конституциях и правовой литературе представительные органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат чаще всего не именуются государственными, но лишь на том основании, что их относят к числу административных органов (государственными же называют только центральные органы государства, а в федерациях также высшие органы субъектов Федерации). Очевидно, что приведенная терминология предполагает отсутствие у местного самоуправления и его органов политических функций (и законодательной компетенции). Об общественной же, негосударственной, природе соответствующих органов речи нет.
Таким образом, англосаксонская модель местного (муниципального) управления представляет собой предельную форму децентрализации государственной власти, в структуру которой входят органы местного самоуправления, основанную на передаче значительных полномочий публичному территориальному коллективу.
По мнению М. А. Кулушевой, в настоящее время на практике «полное самоуправление в определенной степени ущемляется, и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы»46.
В отличие от англосаксонской модели для государств континентальной системы муниципального управления (ряд государств континентальной Европы и Ближнего Востока) характерно сочетание прямого государственного управления (государственной администрации) на местах, осуществляемого назначаемыми правительством полномочными представителями, и местного самоуправления, а также определенное подчинение нижестоящих звеньев вышестоящим. Особенностью указанной модели местного управления также является наличие надзора (контроля) за деятельностью местных представительных органов со стороны представителей центральной государственной администрации (префектов, комиссаров, управляющих и др.), осуществляемого специальными агентами, действующими в отдельных административно-территориальные единицах. Вместе с тем рассматриваемая модель может характеризоваться участием местных органов в осуществлении власти на национальном уровне.
В отличие от англосаксонской модели для государств континентальной системы муниципального управления (ряд государств континентальной Европы и Ближнего Востока) характерно сочетание прямого государственного управления (государственной администрации) на местах, осуществляемого назначаемыми правительством полномочными представителями, и местного самоуправления, а также определенное подчинение нижестоящих звеньев вышестоящим. Особенностью указанной модели местного управления также является наличие надзора (контроля) за деятельностью местных представительных органов со стороны представителей центральной государственной администрации (префектов, комиссаров, управляющих и др.), осуществляемого специальными агентами, действующими в отдельных административно-территориальные единицах. Вместе с тем рассматриваемая модель может характеризоваться участием местных органов в осуществлении власти на национальном уровне.
Здесь имеет место известная иерархическая соподчиненность звеньев территориального управления, что служит, на наш взгляд, специфическим отличием именно континентальной модели устройства муниципальной власти. В итоге складывается некая пирамидальная система властных отношений между территориальными единицами разных уровней, в которой особое значение приобретает деятельность агентов правительства на местах, доводящих до отдельных регионов директивы и решения последнего47.
При этом прямое государственное управление на местах может затрагивать либо только уровень региональной администрации (как, например, губернаторы в областях Швеции и провинциях Испании, префекты в префектурах Греции и т. д.), либо пронизывать все звенья системы административно-территориального деления, включая нередко и низовое (например, в Бельгии и Индии).
Сочетание местного самоуправления с государственным управлением на местах обусловлено, по-видимому, следующими юридическими и политико-юридическими причинами. Вопервых, естественным противостоянием тенденции децентрализации, осуществляемой органами местного самоуправления, и тенденции централизма, что создает механизм согласования и сочетания местных интересов с общегосударственными. Во-вторых, значительной финансовой поддержкой самоуправляемых территорий со стороны государства (ввиду недостатка у муниципалитетов собственных материальных средств и ресурсов), что заставляет последнее осуществлять постоянный жесткий контроль за расходованием центральных государственных ассигнований. В-третьих, естественное ограничение самостоятельности местных органов в отраслях, имеющих общегосударственное значение, от состояния которых зависит нормальное функционирование всей хозяйственной и социально-политической системы страны. В-четвертых, потребностью законодательного регулирования деятельности муниципальных властей и административного контроля за законностью актов органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению48.
Обосновывая государственный характер самоуправления, сторонник континентальной концепции самоуправления Л. Штейн писал: «Самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие»49.
Такого же мнения придерживался Р. Гнейст, который ввел понятие самоуправления (self-government). Он сформулировал доктрину в том виде, в каком она вплоть до XX в. сохранялась в Пруссии: «Самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности»50. Отличительным признаком самоуправления, по его мнению, является то, что должности в органах самоуправления почетные должности; они замещаются по назначению от правительства, но бесплатны; бесплатность работы должностных лиц есть гарантия независимости их от центральной администрации51.
Другой немецкий ученый, профессор университета в Гейдельберге, Г. Еллинек в монографии «Общее учение о государстве» определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»52.
В свою очередь, Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как осуществление правительственных прав по поручению от государства; как деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления; как исполнение задач государственного управления самим государством. Органы самоуправления, по его мнению, являются органами и представителями самого государства53. В. П. Безобразов отмечал: «Самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого»54. Н. М. Коркунов подчеркивал, что «местное самоуправление есть составная часть государственного управления»55.
По мнению Л. А. Велихова, местное самоуправление это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения56.
Наконец, Б. Э. Нольде считает, что местное самоуправление есть «форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений»57.
В связи с этим представляется крайне трудным провести дифференциацию между задачами государственного управления и местного самоуправления. Кроме того, если мы приходим к выводу, что задачи, стоящие перед государством и органами самоуправления, одинаковы и для их реализации государство передает последним часть своей власти, то вряд ли оно может ограничиться надзором за тем, чтобы ничьи права не были нарушены действиями местного самоуправления. Возникает опасность вмешательства государственных органов в деятельность самоуправляющихся единиц. В зависимости от ответа в государственной теории самоуправления выделились две позиции. Одни ученые основывались на самостоятельности местного самоуправления в специфике порядка замещения должностей самоуправления, другие на том, что органы самоуправления являются органами местного сообщества, а не частью государственного аппарата.