3. Проверка конституционности порядка формирования и прекращения полномочий государственных органов субъектов РФ. Проверяя допустимость нормы устава субъекта РФ о том, что деятельность регионального парламента не может быть приостановлена или прекращена каким-либо государственным органом, кроме самого регионального парламента, Конституционный Суд РФ отметил факт отсутствия в Конституции РФ прямых указаний на право федеральных государственных органов прекращать или прерывать деятельность законно избранных представительных органов субъектов РФ в силу презумпции законности их деятельности. Однако высшее должностное лицо субъекта РФ при определенных условиях может быть наделено правом роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ в целях реализации конституционного принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).
При рассмотрении дела о проверке конституционности Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд РФ установил, что закрепление в конституции (уставе) субъекта РФ абстрактной возможности отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ на основании решений судов, подтверждающих наличие фактов грубого нарушения Конституции РФ и законов, противоречит Конституции РФ ввиду неопределенности признаков указанных нарушений49. Однако в более позднем акте конституционного контроля Суд уточнил данную правовую позицию применительно к регулированию этого механизма на уровне федерального закона. Если основания и процедуры досрочного прекращения полномочий государственных органов субъектов РФ являются сбалансированными и применяются в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами, несмотря на отсутствие разрешающих норм в Конституции РФ, это не может рассматриваться в качестве конституционного правонарушения50.
Исполнение председателем законодательного органа субъекта РФ своих обязанностей после проведения новых выборов и до избрания председателя этого органа нового созыва, по мнению Конституционного Суда РФ, также противоречит Конституции РФ, поскольку приводит к незаконному продлению фактического срока его легислатуры на неопределенный срок.
4. Контроль механизма взаимодействия государственных органов субъектов РФ. Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений ветвей власти. При этом исполнительная власть не может быть поставлена в подчиненное положение по отношению к представительному органу. Установление в конституции (уставе) субъекта РФ публично-правовой обязанности высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять доклад о своей деятельности региональному законодательному собранию было признано противоречащим Конституции РФ в той мере, в какой им вводилась общая подотчетность исполнительной власти перед законодательным органом по всем вопросам ее компетенции. Сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако законодатель не может неограниченно расширять полномочия представительных органов субъектов РФ, лишая исполнительную власть надлежащей самостоятельности. Подотчетность и подконтрольность не могут быть установлены в качестве общих принципов взаимоотношений представительной и исполнительной власти. Соответствующая компетенция народного представительства должна быть определена исчерпывающим образом.
Конституционный Суд РФ первоначально высказался против избрания (назначения) высших должностных лиц субъектов РФ решениями региональных парламентов51. В последующем данная правовая позиция была пересмотрена. Суд подчеркнул, что положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие непосредственно и через конкретизирующие Конституцию РФ нормы законов. Правовое регулирование общественных отношений развивается в социально-историческом контексте. Вслед за этим правовые позиции Конституционного Суда РФ могут не только уточняться, но и изменяться. Федеральный закон о наделении полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ решениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ по представлению Президента РФ не противоречит Конституции РФ, поскольку не все органы государственной власти субъектов РФ должны быть выборными (главное выборность законодательных органов). В силу того, что высшие должностные лица субъектов РФ входят в систему исполнительной государственной власти, такой механизм их формирования будет способствовать большей субординации по отношению к Президенту РФ52.
Конституционный Суд РФ первоначально высказался против избрания (назначения) высших должностных лиц субъектов РФ решениями региональных парламентов51. В последующем данная правовая позиция была пересмотрена. Суд подчеркнул, что положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие непосредственно и через конкретизирующие Конституцию РФ нормы законов. Правовое регулирование общественных отношений развивается в социально-историческом контексте. Вслед за этим правовые позиции Конституционного Суда РФ могут не только уточняться, но и изменяться. Федеральный закон о наделении полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ решениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ по представлению Президента РФ не противоречит Конституции РФ, поскольку не все органы государственной власти субъектов РФ должны быть выборными (главное выборность законодательных органов). В силу того, что высшие должностные лица субъектов РФ входят в систему исполнительной государственной власти, такой механизм их формирования будет способствовать большей субординации по отношению к Президенту РФ52.
Примечательно, что до пересмотра федеральным законодателем порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» существовала норма о недопустимости замещения указанной должности более двух сроков подряд (федеральный запрет вступал в силу с 19 октября 1999 г.). Конституционный Суд РФ установил, что если в законодательстве субъектов РФ по состоянию на 19 октября 1999 г. таких ограничений не было, первым сроком при исчислении сроков полномочий высшего должностного лица субъекта РФ должен считаться срок, на который данное лицо было избрано после 19 октября 1999 г. Если же в региональном законодательстве подобные ограничения вводились в порядке опережающего нормотворчества, порядок исчисления сроков определялся законодательством субъектов РФ (либо исчисление срока продолжалось, либо оно начиналось после вступления в силу федерального запрета). Результатом такой интерпретации законодательства стало фактическое санкционирование Конституционным Судом РФ возможности избрания высших должностных лиц субъектов РФ на третий и даже четвертый сроки подряд53.
Одним из наиболее крупных нововведений Конституции РФ 1993 г. явилось официальное признание права не только республик, но и других субъектов РФ на законодательную деятельность. Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ в силу федерального закона принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным лицам. Законопроекты, внесенные в законодательный орган высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным органом по представлению высшего должностного лица субъекта РФ либо при наличии его заключения.
Конституция (устав) субъекта РФ принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов; законы субъекта РФ большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом; постановления законодательного органа большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением. После принятия законы субъекта РФ направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, которое обязано обнародовать данный правовой акт либо его отклонить. В случае отклонения высшим должностным лицом закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом.
Получив возможность регулирования общественных отношений посредством нормативных правовых актов особой юридической силы, многие края, области, города федерального значения и автономные образования истолковали это как отсутствие каких-либо правоограничений со стороны федерального центра в отношении регионального правотворчества. С другой стороны, некоторые федеральные органы и должностные лица долго не могли «смириться» с появлением нового уровня законодательного регулирования, всячески принижали значение законодательных актов субъектов РФ, отводили им периферийную роль и, как следствие, оспаривали их конституционность.
Рассматривая дело о соответствии Конституции РФ гражданско-процессуального законодательства и законодательства о прокуратуре, Конституционный Суд РФ установил особый правовой механизм проверки конституций (уставов) субъектов РФ на предмет их соответствия правовым актам более высокой юридической силы. В силу того, что соответствие конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам невозможно проверить без контроля их субординации по отношению к Конституции РФ, судебная проверка юридической допустимости норм конституций (уставов) субъектов РФ составляет исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ54. Тем самым была заблокирована возможность дисквалификации положений конституционных (уставных) актов субъектов РФ как в ординарных юрисдикционных инстанциях, так и в высших судах общей и арбитражной юрисдикции.
Близкая правовая позиция характерна для результатов проверки конституционности законодательства о прокуратуре в части права прокуратуры на обращение в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта РФ и права судов общей юрисдикции разрешать такие категории дел. Конституционный Суд РФ разграничил понятия «недействительного» и «недействующего» закона субъекта РФ. Суд общей юрисдикции вправе проверять закон субъекта РФ на предмет его соответствия федеральному законодательству, если этим не затрагивается вопрос о его конституционности. Неконституционность регионального закона влечет его недействительность, однако установить данный факт может только Конституционный Суд РФ. Суд общей юрисдикции вправе лишь подтвердить недействительность закона субъекта РФ со ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда РФ. В отличие от недействительности признание регионального закона недействующим допускается по воле суда общей юрисдикции вследствие противоречия данного акта федеральным законам. Таким образом, суды общей юрисдикции могут признавать законы субъектов РФ недействующими, но не вправе признавать их недействительными55.