Несмотря на указанные особенности механизма проверки конституционности и законности учредительных и законодательных актов субъектов РФ, многие региональные законы содержали чрезмерные и недопустимые правоограничения, противоречили ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Подобные факты блокировались практикой конституционного правосудия. Так, в ряде законов субъектов РФ вводились ограничения свободы передвижения и поселения: фискальный платеж; специальное разрешение в пределах квот; платные лицензии на право приглашения иногородних специалистов; исчерпывающий перечень категорий граждан. Конституционный Суд РФ высказался однозначно против такого подхода. Регистрация по месту жительства граждан может быть только уведомительной. Субъекты РФ обладают весьма ограниченной компетенцией в регулировании отношений миграции. Кроме того, реализация свободы поселения не может ставиться в зависимость от уплаты налога или сбора; налогообложение не должно приводить к парализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушать саму суть того или иного права или свободы56.
В частности, не является конституционным введение регионального фискального сбора «на компенсацию затрат бюджета по развитию инфраструктуры населенных пунктов и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих на постоянное жительство» в соответствующий субъект РФ57.
Аналогичным образом Конституционный Суд РФ признал противоправность ограничений в региональном законодательстве права на свободу и личную неприкосновенность. Оспоренный в Суде законодательный акт Республики Мордовия о чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью предоставлял министерству внутренних дел субъекта РФ право задержания в административном порядке по согласованию с прокурором членов организованных преступных групп сроком до 30 суток. Примечательно, что республиканский законодатель мотивировал эту позицию административно-правовой природой института задержания (напомним, что административное законодательство относится к совместному ведению России и ее субъектов). Конституционный Суд РФ установил, что оспариваемая норма не может считаться административно-правовой. Принадлежность лица к организованной преступной группе устанавливается в порядке уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Административное задержание не применяется в производстве по делам о преступлениях58.
Аналогичным образом Конституционный Суд РФ признал противоправность ограничений в региональном законодательстве права на свободу и личную неприкосновенность. Оспоренный в Суде законодательный акт Республики Мордовия о чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью предоставлял министерству внутренних дел субъекта РФ право задержания в административном порядке по согласованию с прокурором членов организованных преступных групп сроком до 30 суток. Примечательно, что республиканский законодатель мотивировал эту позицию административно-правовой природой института задержания (напомним, что административное законодательство относится к совместному ведению России и ее субъектов). Конституционный Суд РФ установил, что оспариваемая норма не может считаться административно-правовой. Принадлежность лица к организованной преступной группе устанавливается в порядке уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Административное задержание не применяется в производстве по делам о преступлениях58.
При рассмотрении дела о проверке конституционности законодательства города Москвы о платном землепользовании Конституционный Суд РФ установил противоправность нормы, согласно которой гражданам-домовладельцам, постоянно зарегистрированным в принадлежащих им на праве собственности домах, предоставлялось право пожизненного наследуемого владения земельными участками по определенным нормам, а сверх указанных норм только в аренду. Суд подчеркнул, что понятие «предоставление земельного участка» распространяется на два различных случая: во-первых, первичное получение земельного участка; во-вторых, перерегистрацию права владения и пользования земельными участками для граждан, которые проживают в домах, принадлежащих им на праве собственности (именно это имело место в деле заявителей). В силу того, что переоформление прав (второй случай) квалифицировалось как первичное предоставление земельных участков (первый случай), в данном субъекте РФ вследствие действия оспариваемой нормы создавались условия для злоупотреблений, противоречивой правоприменительной практики и нарушения равенства граждан перед законом. В конечном итоге Суд установил, что законодатель субъекта РФ не может вводить предельные нормы предоставления земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения для граждан, которые уже обладали данными участками на других вещных правах59.
Допустимость регионального законодательства о рекламе проверялась Конституционным Судом РФ применительно к оценке федерального закона, не упомянувшего законодательство субъектов РФ в качестве одного из источников регулирования соответствующих отношений. Суд установил, что смысл оспариваемой нормы не может быть уяснен вне связи с предметом регулирования, целями и сферой применения данного законодательного акта. Оспариваемая норма не противоречит Конституции РФ в той мере, в какой охватывает предметы ведения Российской Федерации (в частности, гражданско-правовые отношения и правовые основы единого рынка). При этом использование общеправового классификатора отраслей законодательства в качестве инструмента определения принадлежности правовых вопросов к той или иной отрасли законодательства не является допустимым. Однако в силу того, что рекламная деятельность является объектом комплексного нормативно-правового воздействия, субъекты РФ вправе осуществлять ее законодательную регламентацию в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации60.
Полномочия законодательного органа субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях: во-первых, самороспуска; во-вторых, роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ; в-третьих, вступления в силу решения суда о неправомочности состава депутатов (в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий); в-четвертых, роспуска Президентом РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия им нормативного правового акта, противоречащего правовым актам более высокой юридической силы, если такие противоречия установлены судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Также высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа, если вступившим в силу решением суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган в течение трех месяцев подряд не проводил заседания.
Если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят нормативный правовой акт, который противоречит правовым актам более высокой юридической силы, а законодательный орган в течение шести месяцев (либо в течение иного предусмотренного решением суда срока) не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа от принятия мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации и законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение. Если в течение трех месяцев со дня вынесения предупреждения законодательный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ.
Раздел 2
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Конституционно-правовой механизм формирования Совета Федерации: тенденции и перспективы развитияСтановлению и развитию Российской Федерации как демократического и правового государства способствовал целый ряд организационных и институциональных трансформаций, кардинально изменивших политическую и правовую системы нашего общества. Важную роль в данном процессе сыграло формирование системы представительных органов, основанной на конституционном принципе народовластия, что позволяет говорить о существовании в России основ парламентаризма как необходимого условия демократического государственного управления.
С момента своего зарождения и вплоть до сегодняшних дней функционирование парламентских институтов подвергается постоянной модернизации в целях совершенствования организационно-процессуальных вопросов их деятельности для более эффективного представительства интересов населения и повышения качества принимаемых нормативных правовых актов. Поиск оптимальной модели организации парламентских структур в большей степени затронул Совет Федерации Федерального Собрания РФ. До сих пор ведутся активные дебаты и в научной сфере, и в среде самих политиков относительно проблемы формирования данного органа.
Во многом открытость и дискуссионность этого вопроса предопределяются правовой природой верхней палаты российского парламента и достаточно абстрактной конституционной трактовкой механизма ее организации. Кроме того, Конституция РФ не устанавливает конкретных квалификационных требований к самим кандидатам в члены Совета Федерации, что также вносит неопределенность в регламентацию данного предмета. Отсюда законодателю предоставлено практически неограниченное право самостоятельного установления в законе, предусматривающем порядок формирования этой палаты, основных условий, участников, обстоятельств и процедур, задействованных в данном процессе.
Наличие двухпалатной структуры национального парламента обусловлено рядом факторов, в числе которых наиболее важными следует признать федеративное устройство территории Российской Федерации, что детерминирует необходимость более эффективного представительства субъектов РФ, а также потребность повышения качества принимаемых законов, что также обусловливает их многоуровневое обсуждение и прохождение. Как отмечают Е. В. Колесников и Д. В. Пажетных, «предназначение Совета Федерации состоит в обеспечении представительства интересов российских субъектов при принятии законодательных актов, реализации системы сдержек и противовесов внутри самого парламента, предотвращении принятия недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля за качеством принимаемых законодательных актов»61.
Смысл ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, предусматривающий вхождение в Совет Федерации двух представителей от каждого субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, определяет конституционно-правовую природу данной палаты как органа представительства региональных интересов. Наделение Совета Федерации правом законодательной инициативы и его участие в законотворческом процессе наряду с Государственной Думой как полноправного субъекта позволяет ему отстаивать потребности территорий на федеральном уровне. Поэтому очень важно обеспечить такой порядок формирования Совета Федерации, при котором в процессе дальнейшего функционирования данного органа представительство интересов субъектов РФ было максимально эффективным.