Для горожан низшей судебной инстанцией был городской магистрат, а апелляционной инстанцией губернские магистраты. Члены городского и губернского магистратов избирались на три года из состава горожан.
Государственные крестьяне были подсудны уездным нижней расправе и верхней расправе, последняя была апелляционной инстанцией. Судьи этих судов назначались. Кроме того, существовали так называемые совестные суды. Совестный суд был предназначен для рассмотрения гражданских дел. В нем тоже сохранялся принцип сословности судебная коллегия состояла из председателя и двух заседателей, которые специально избирались каждым сословием для себя. Дела дворян рассматривали заседатели-дворяне, дела горожан заседатели-горожане, дела крестьян заседатели-крестьяне.
Также дореформенная судебная система не могла реализовать еще одно важнейшее требование к работе судебной системы, которое диктовалось временем: оперативность. Множество инстанций в сочетании с письменным судопроизводством порождало еще одну классическую болезнь российской бюрократии волокиту. Даже самое пустяковое дело могло переходить из одной инстанции в другую годами, обрастая ворохом бумаг или, как говорили в народе, «волочиться». Например, в 1837 г. Николай I потребовал решить дело двух купцов. Дело было завершено только в 1856 г., т. е велось 19 лет225. И это еще не предел: дело о краже из Московского уездного казначейства медных монет на 115 тыс. рублей было начато в 1844-м, а закрыто в 1865 г., т. е. велось 21 год226. В Сенате часть дел вообще терялась227.
В мемуарах прокурора Московского окружного суда М. Ф. Громницкого содержится поразительный пример того, как медленно работала система правосудия до реформы. В дореформенный период Громницкий служил стряпчим по уголовным делам в Воронеже. Там, в тюремном замке, в течение 15(!) лет содержался человек, обвиняемый в растрате и находящийся под следствием. Обвиняемый мог неограниченное время находиться под стражей228. Расследование длилось 15 лет, в результате человек был признан виновным и отправлен в Сибирь. «Преступая острожный порог, он был молод, здоров и полон энергии; через 15 лет отправляли в Сибирь дряхлого, больного старика», писал Громницкий229. При этом надо помнить, что в дореволюционной России предварительное заключение не входило в общий срок наказания.
В мемуарах прокурора Московского окружного суда М. Ф. Громницкого содержится поразительный пример того, как медленно работала система правосудия до реформы. В дореформенный период Громницкий служил стряпчим по уголовным делам в Воронеже. Там, в тюремном замке, в течение 15(!) лет содержался человек, обвиняемый в растрате и находящийся под следствием. Обвиняемый мог неограниченное время находиться под стражей228. Расследование длилось 15 лет, в результате человек был признан виновным и отправлен в Сибирь. «Преступая острожный порог, он был молод, здоров и полон энергии; через 15 лет отправляли в Сибирь дряхлого, больного старика», писал Громницкий229. При этом надо помнить, что в дореволюционной России предварительное заключение не входило в общий срок наказания.
В то же время общественные отношения в России становились все более сложными: развивались капиталистические отношения, что усложняло гражданское право, расширялись формы творческой и культурной жизни, а это давало толчок к развитию авторского права, расширялся рынок наемного труда, что постепенно рождало трудовое право. Теперь квалифицированно разбираться во всех тонкостях закона мог только подготовленный человек, получивший основательные знания. Поэтому на повестке дня стоял вопрос о повышении профессиональной подготовки судей, к которым до реформы даже не предъявлялось требование иметь юридическое образование. Правосудие мог вершить человек совсем не обладающий юридическими знаниями. Считалось, что знание законов обязательно только для секретаря, который в нужный момент укажет судьям нужную статью.
Таким образом, проведение судебной реформы органично входило в общее русло всей модернизации. Реформа должна была создать доступное оперативное справедливое правосудие. Особая роль при решении этой задачи отводилась мировой юстиции.
Судебные уставы 1864 г. представляли ряд документов, регламентирующих устройство новой судебной системы, правовой статус должностных лиц, порядок рассмотрения уголовных и гражданских дел: Учреждение судебных установлений (УСУ), Устав уголовного судопроизводства (УУС), Устав гражданского судопроизводства (УГС), Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Учреждение судебных установлений определяло, что судебная власть принадлежит мировым судьям, мировым съездам, окружным судам, судебным палатам и Правительствующему Сенату. Статья 2 УСУ подчеркивала, что власть обеих подсистем распространяется на все сословия. При этом все эти инстанции не выстраивались в единую систему: мировая юстиция (мировые суды и съезды мировых судей) и общие судебные места (окружные суды и судебные палаты) выстраивались как две подсистемы судебной власти230. Статья 5 определяла, что мировые судьи отправляют правосудие единолично, все остальные инстанции, в том числе съезды мировых судей, работают коллегиально. Раздел I подробно регламентировал устройство мировой юстиции. В нем определялось, что мировые судьи состоят по уездам и городам. Уезд, с находящимися в нем городами, составляет мировой округ. Столичные города Санкт-Петербург и Москва должны были делиться на несколько округов. Каждый округ делился на мировые участки, а в каждом участке должен был находиться участковый мировой судья. Закон не оговаривал, сколько должно быть участков в мировом округе, т. е. сколько мировых судей должно приходиться на один уезд. Это, согласно ст. 14 УСУ, должно было определяться особым расписанием. Однако этим законодатель создавал условия для реализации важнейшего требования к новой судебной системы доступности: по ходу дела можно было оперативно подстраиваться под местные условия.
Также законодатель, кроме участковых мировых судей, вводил понятие «почетные мировые судьи». Более детально статус почетных мировых судей регламентировался в особой главе «О должности почетных мировых судей». В ней говорилось, что почетный мировой судья обязан отправлять правосудие по всем делам подсудных мировым судьям в тех случаях, когда обе стороны обратятся к его посредничеству. То есть почетные мировые судьи не имели своего участка, к ним могли обратиться тяжущиеся с любого участка округа, если сочтут возможным. Также почетный мировой судья мог заменить участкового мирового судью в случае болезни или отлучки последнего (ст. 43 УСУ). При этом закон подчеркивал равенство полномочий участковых и мировых судей: «Почетный мировой судья разбирает дела на том же основания, как участковый и стороны, обратившиеся к суду почетного мирового судьи не вправе уклоняться от его решения и не могут возбуждать то же дело у другого мирового судьи» (ст. 49 УСУ). Самое главное отличие участковых и почетных мировых судей указывалось в ст. 50 УСУ: почетные мировые судьи не получали никакого жалования. Из этого вытекало еще одно отличие, закрепленное в законе: участковые мировые судьи не могли занимать еще какие-либо должности, кроме почетных должностей в богоугодных заведениях, а на почетных данное ограничение не распространялось.
Деятельность участковых мировых судей была регламентирована более жестко. Статья 41 УСУ обязывала выбрать постоянное место пребывания на своем участке для разбора дел и согласовать это место со съездом мировых судей. Видимо эта оговорка вводилась для того, чтобы слишком произвольное определение места жительства и работы мировых судей, могла сделать их малодоступным населению. При этом та же статья обязывала участкового мирового судью принимать заявления «везде и во всякое время».
Соответственно, чтобы обеспечить постоянное пребывание участкового судьи в своем участке и чтобы судья полностью погружался только в судейскую должность, закон, как уже было сказано, запрещал параллельно служить где-либо еще. Исключение составляли только почетные должности в местных богоугодных и учебных заведениях. Такое ограничение было вполне разумным: судейская деятельность становилась профессиональной, а доступ к правосудию должен был открыт в достаточно широкий промежуток времени. Можно заметить, что в XIX в. не редкостью была ситуация, когда человек брался совмещать несколько работ: например, священник становился учителем в местной школе или преподаватель одного учебного заведения соглашался вести занятия в другом учебном заведение. Далеко не всегда получалось совмещать. В тех сельских школах, где учителем был священник, занятия проводились эпизодически, так как служитель культа в первую очередь занимался своими прямыми обязанностями. Поэтому данная норма закона была продиктована реальными обстоятельствами своего времени и стремлением сделать правосудие доступным. Соответственно вполне логичным было появление нормы в законе, согласно которой участковые мировые судьи должны были получать плату из сумм земского сбора, а также выделялись средства на разъезды, наем письмоводителя, рассыльного и канцелярские расходы. Был установлен минимальный размер жалованья для участковых мировых судей 1500 руб. в год, земствам было представлено право поднимать его до 2200 руб.
Собрание всех участковых и почетных мировых судей округа, согласно ст. 17 УСУ, составляло съезд мировых судей. Съезд являлся апелляционной и кассационной инстанцией (ст. 51 УСУ).
Если судьи общих судебных мест назначались, мировые судьи избирались. Конечно, России, которая только отменила крепостное право, было еще далеко до прямых всеобщих выборов. Выборы осуществлялись всесословными органами самоуправления уездными земствами. Если на уездное земское собрание приходило мало гласных (менее 12), то выборы осуществлялись на губернском земском собрании. Однако прогрессивным следует считать даже не столько выборный принцип (до реформы заседателей в суды тоже избирали), а то, что решение принимал всесословный орган земство. Следовательно, выбор судьи олицетворял волю всех сословий.
К кандидатам в мировые судьи ст. 19 УСУ устанавливала ряд требований. Правительство отказалось от сословного ценза, имевшего место в дореформенный период. Также, по закону, не имели значения национальность и вероисповедание. Зато вводился и приобретал большое значение образовательный ценз. Мировые судьи избирались из местных жителей, к которым предъявлялся ряд требований. В частности, был установлен возрастной ценз 25 лет. Это был достаточно традиционный подход: такой возраст наиболее часто встречается в зарубежных странах. Был оговорен образовательный ценз. Общая тенденция повысить образовательный уровень судей нашла отражение в регламентации требования к кандидатам в мировые судьи: «получили образование в высших или средних учебных заведениях, или выдержали соответствующее испытание». Однако пока законодатель не установил требование к мировым судьям иметь высшее юридическое образование, закон разрешал претендовать на эту должность и тем, кто получил образование другого профиля и не обязательно высшее. Бывший военный стал достаточно распространенной фигурой в камерах мировых судей.