Линия третья. Дума решает посредством принятия соответствующих законов повлиять на президентский курс, а самостоятельного правительственного курса у нас, как уже сказано, быть просто не может. В эпоху Ельцина крупная коммунистическая фракция вместе с союзниками инициировала, а нередко и проталкивала законы, заведомо нереалистичные, но досаждавшие президенту и заодно представлявшие коммунистов «защитниками народа». Однако о реальном влиянии на политику при этом говорить не приходится. И все потому, что у президента есть свои контррычаги, которых как раз нет у Думы.
Первый контррычаг – возможность влиять на Совет Федерации. Эта палата Федерального собрания в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ имеет право отклонить принятый Думой закон. Конечно, члены Совета Федерации не обязаны следовать указаниям из президентской администрации. Но, как показывает практика, следуют. И не потому, что нынче вообще все властные институты стараются выказать свою лояльность президенту, а президентская администрация сама имеет много рычагов для контроля за «сенаторами». Теперь контроль становится системным, так как в Совете Федерации будут заседать представители, зависимые от президентских назначенцев-губернаторов. Положение принципиально не изменится, даже если «сенаторов» станет выбирать население. И при менее популярном первом президенте члены Совета Федерации прислушивались к мнению Кремля. Прежде всего потому, что для регионов важнее мнение тех институтов, которые не «правила сочиняют», а осуществляют повседневные управленческие функции, выдают трансферты, контролируют федеральные органы на местах и т. д. А кто это, как не правительство, за которым стоит президент? Кроме того, Совет Федерации, будучи объективно палатой «регионов», оценивает тот или иной закон с позиций не столько «политических», сколько социально-экономических, поскольку большинство законов приходится реализовывать именно властям регионов.
Второй президентский контррычаг – его право отклонять законы (ч. 3 ст. 107). Конечно, Дума может преодолеть «вето» президента, повторно приняв тот же закон большинством не менее чем в две трети голосов от общего состава. Но, во-первых, такое большинство бывает весьма трудно набрать. А во-вторых, для этого требуется еще и одобрение отклоненного президентом закона таким же большинством Совета Федерации. Ясно, что ситуации солидарности двух палат в противостоянии президенту могут быть лишь единичными, экстраординарными.
Наконец, у президента есть рычаги, которые не описаны в Конституции РФ, но действуют посильнее иных конституционных и уж во всяком случае серьезно подкрепляют конституционные полномочия главы государства.
Во-первых, президенту целиком подчиняется такая структура, как Управление делами Президента РФ. И хотя даже из названия этого органа исполнительной власти в статусе агентства следует, что УД должно технически обеспечивать деятельность Президента РФ, в реальности оно обязано[24] осуществлять материально-техническое обеспечение деятельности практически всех федеральных органов власти и социально-бытовое обслуживание «членов Правительства Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», а также сотрудников аппаратов этих органов. Не надо обладать особыми аналитическими способностями, чтобы понять, как разделение властей эффективно нейтрализуется благодаря обычным человеческим слабостям.
Во-вторых, в руках президента находится такой рычаг, как подчиненная ему Федеральная служба охраны. А в соответствии с Положением о ней[25], ФСО России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и другим государственным органам. Таким образом, все эти символы аппаратного влияния целиком зависят от Президента РФ.
В-третьих, в соответствии с законодательством о государственной службе президент является фактически главой всего российского чиновничества. Следовательно, от президентских структур во многом зависит присвоение классных чинов служащим, работающих в разных ветвях власти, зачисление в кадровый резерв и проч.
Итак, в условиях, когда на парламентских выборах «призом» для политической партии оказывается лишь возможность захватить побольше думских портфелей, но никак не портфелей правительственных, становление реальной, а не марионеточной многопартийности, возникновение ответственных парламентских партий, способных и к самоочищению, и к реальному управлению страной, невозможно. Соответственно, невозможна и политическая конкуренция, вместо которой мы имеем либо ее имитацию, либо конкуренцию личных амбиций. Характерно, что до отмены региональных выборов губернаторов на них между собой зачастую соперничали представители одной и той же партии «Единая Россия».
Соединение двух сверхзадач в институте президентства искажает и такое обычное для демократии понятие, как оппозиция. В нормальных условиях, при отсутствии персоналистского режима, оппозиция выполняет две основные роли. Первая заключается в том, что оппозиционная деятельность позволяет проводить более взвешенную политику, тем самым резко уменьшая амплитуду политического маятника, и, соответственно, обеспечивает предсказуемость и преемственность власти. Вторая роль заключается в том, что оппозиция в условиях реального парламентаризма является основным каналом, через который общество способно контролировать исполнительную власть и государственный аппарат в целом. В наших условиях «оппозиция» либо становится сервильной, лукаво провозглашая, что она критикует правительство, а не президента, хотя самостоятельного курса у правительства быть не может; либо радикально противопоставляет себя главе государства. Но ведь президент не только определяет и осуществляет политику в разных сферах жизни, но и гарантирует основы конституционного строя, конституционный порядок. Отсюда – возможность считать участников такой оппозиционной деятельности «врагами государства», «пятой колонной», «экстремистами» и т. п., что ныне и происходит.
Вне системы политической конкуренции государственный аппарат, т. е. служащие, подпадающие под действие законодательства о государственной службе, теряет одно из своих главных свойств, необходимых для устойчивости государства и обеспечения гарантий законности, – политическую нейтральность. Аппарат вынужден, ибо вся система отношений мотивирует его к этому, служить не обществу, не стране, а соответствующему патрону. Не случайно многие эксперты говорят, что у нас служба не государственная, а, как и прежде, государева. Любопытно, кстати, что большинство чиновников искренне не понимают разницу между этими понятиями. Бо́льшую часть общества и это не пугает: здесь как раз находит выражение традиционалистская логика – раз есть «главный начальник», то пусть ему и служат. Но при этом люди не учитывают, что такая служба, такая лояльность – мнимая, ибо аппарат, контролируемый «внутри властной вертикали», в реальности не только остается вообще без контроля, но и фактически контролирует самого президента. Последний получает информацию, препарированную аппаратом; объявляет о политических и социально-экономических приоритетах, определяемых аппаратом; вынужден полагаться на оценку эффективности решений, даваемую аппаратом. Наконец, в такой среде (в том числе в институтах государственного принуждения) аппарат попросту разлагается, поскольку коррупционные сети становятся вертикальными, захватывая все этажи государственного управления.
Институциональный персонализм неизбежно подавляет и самостоятельность судебной власти. Последняя, испытывая финансово-материальную зависимость от властвующей политической бюрократии, находясь под опосредованным давлением через судебное руководство, связанное зримыми и незримыми нитями с политическим руководством, и обладая фиктивными гарантиями от необоснованных репрессий за непослушание отдельных судей, перестает выполнять свою основную функцию – творение правосудия и превращается в «юридическое подспорье» политической власти.
Подводя итоги
Мои мировоззренческие единомышленники никак не могут согласиться с отстаиваемым мною выводом, что секрет консервации персоналистского режима кроется в конституционной конструкции, а не в особенностях личности лидера страны и не в особенностях нашего политического мышления. В каком-то смысле могу их понять. Нам, выросшим при отсутствии даже намека на конституционный строй[26]; видевшим, что какие-то, хоть микроскопические, изменения возможны только с приходом нового вождя, действительно непонятно, как может «какой-то» документ обусловить поведение политических деятелей, а тем более «самого главного деятеля». Понятно, что такой конституционный детерминизм отвергается.
Я бы и сам еще несколько лет назад отверг такие объяснения. Но, попытавшись разобраться с институциональными причинами и придя к выводу именно об их существенной, а лучше сказать – решающей роли, я могу понять, но никак не принять альтернативное объяснение того, что с нами происходит. Ибо эта альтернатива лежит в плоскости вечных и многим удобных аргументов, которыми в России всегда обставлялся страх перед ее системным преображением: «не доросли», «не созрели», «народ не поймет» и т. д. и т. п. Можно понять и этот страх: а вдруг преобразование породит хаос, а вдруг ничего не получится и при новой конструкции?
Отвечая на это, могу сказать, что, конечно же, «голый конституционный реинжиниринг» не даст ожидаемого демократического эффекта. Но речь шла только об одном аспекте преобразований – о необходимости ликвидировать условия, которые не дают вырвать Россию из горючей смеси патриархальности и постмодернизма. Только ликвидировав условия для персонализма, мы можем начать что-то выстраивать.
Ведь мы уже имеем доказательство того, что персоналистский режим в нынешних условиях объясняется отнюдь не личностными особенностями и мировоззрением лидера, а объективными условиями, в которые поставлена сама политическая система. Непредвзятый анализ показывает, что и во времена первого президента России правление, по сути, было таким же бюрократическим. Свидетельством нашей органической институциональной аномалии могут служить и крупнейшие государственные решения, принимавшиеся узкой группой политических чиновников, и внешне ничем не оправданные отставки почти всех кабинетов, и публичная непредсказуемость назначений на высшие должности в исполнительной власти, и, наконец, сам характер «передачи» президентской должности в 1999/00 году.
Конечно, та легислатура стилистически больше соответствовала представлениям о демократии. Но только стилистически, ибо, как и сегодня, критически настроенные в отношении президентского курса политические силы практически не допускались в «святая святых» – определение и проведение реальной политики. Как и сегодня, не было нормальной политической конкуренции. Как и сегодня, административная власть контролировала саму себя, «информационные войны» не демонстрировали влияние СМИ, а лишь оттеняли бюрократический характер контроля, ибо апелляции предназначались не для общества, а для кланов вокруг «первого лица». Как и сегодня, пусть и либерально настроенная, но все же бюрократия готовила для президента основные вопросы «повестки дня». Да, Государственная дума времен президента Б.Н. Ельцина не была откровенно сервильной, как нынче. Но опять-таки дело тут лишь в стилистике, а не в принципе. Тем более что и тогда предпринимались попытки превратить Думу в послушный инструмент. А их неудача объясняется иссякшим к середине девяностых политическим ресурсом президента, но никак не торжеством принципов демократии.
Вот почему настоящая работа – еще одна попытка доказать, что от личности главы государства и его популярности зависит лишь степень силы или слабости персоналистского режима, но не его суть. В какие условия ставятся политики и чиновничество – такие общие результаты мы и получаем. Нынешние институциональные условия будут и впредь формировать только бюрократию.
Каков же выход? На первый взгляд он вроде бы лежит на поверхности: президент должен сам быть представителем какой-либо партии, и тогда политическая ответственность будет реализовываться в ходе президентских выборов. Допустим. Хотя не случайно ни первый, ни второй президенты не хотели себя связывать членством в какой-либо партии, позиционируясь как «президенты всех россиян», но влияя на партии из-за кулис. Что же все-таки произойдет в таком случае?
Усугубится противоречие между двумя названными сверхзадачами президента, ибо институт, призванный к политическому арбитражу, окажется еще и формально партийным, т. е. «судья официально будет играть на стороне одной команды». Это происходит и сейчас, но не так открыто для общества. Парламентские выборы станут еще более бессмысленными, ибо партийный мандат президенту при его полномочиях и отсутствии системы сдержек и противовесов окончательно избавит его от необходимости считаться с мандатами всех других партий. Короче, даже при партийном президенте принципиально ничего не изменится, а противоречия лишь усугубятся.
Тут оппоненты резонно могут сослаться на французскую политическую систему. Действительно, Президент Французской Республики традиционно представляет конкретную партию или блок партий и при этом является сильным «политическим игроком». Тем не менее во Франции деятельность главы государства все же сдерживается другими ветвями власти, что заставляет, в случае разнопартийных президента и премьера, искать компромисс либо выходить из кризиса путем досрочных парламентских выборов. Но и на это глава государства может пойти фактически лишь с согласия основных политических игроков: после консультаций со спикерами палат и премьер-министром, когда каждая из сторон считает, что исход выборов может оказаться положительным для нее.
Почему же такое невозможно в России? Потому что, когда популярный лидер Шарль де Голль в сложных политических условиях инициировал конституционную реформу, она привела в 1958 году к созданию Пятой (!) республики. То есть во Франции уже более ста лет действовала политическая конкуренция, породившая такие институты, как оппозиция, устойчивые электоральные ядра, влиятельная пресса, политическая ответственность, судебная независимость и т. п. Французы не испугались наступления авторитаризма, поскольку к тому времени политика во французском обществе не воспринималась как безраздельное господство одной партии и тем более одной фигуры. При таком состоянии политический маятник не возносит к власти клан и его патрона, а только меняет роли: ты властвуешь – я контролирую; я властвую – ты контролируешь. Именно поэтому взаимоотношения во французском властном треугольнике «президент – парламент – правительство» описаны не очень конкретно. Ведь Конституция тут уже не призвана выполнять роль «инструкции по осуществлению власти» и быть главной гарантией от политического монополизма, ибо такая гарантия заложена в самом обществе.