Итак, в полном соответствии с Конституцией РФ, президент Q представляет Думе кандидатуру председателя правительства, рекомендованную партией Z. Хотя у нас конституционно не предусмотрены политические консультации по этому поводу, ничто не мешает президенту их провести с руководством соответствующей фракции. Правда, в моделируемой ситуации президенту придется сначала отправить в отставку действующее правительство, которое и не думало реагировать на парламентские выборы, поскольку согласно ст. 116 Конституции Правительство РФ слагает свои полномочия вовсе не перед новой Думой, а перед вновь избранным президентом. Но, допустим, ради новой традиции президент идет на такую отставку и предлагает кандидатуру премьера из парламентского большинства.
Вопрос в том, сможет ли такой кабинет реализовывать социально-экономическую программу или хотя бы следовать лозунгам, выдвинутым партией Z, ставшей правящей, а следовательно, возьмет ли эта партия на себя реальную политическую ответственность за проведение соответствующего курса? Или партия удовольствуется моральным призом, усадив своих представителей в министерские кресла, но оставив их полностью послушными воле главы государства?
Будем исходить из варианта принципиальной позиции: представители партии Z в исполнительной власти решили проводить свою партийную программу. Опираясь на парламентское большинство, правительство инициирует антирыночные законы и самостоятельно принимает в том же духе собственные постановления и распоряжения. Может ли, опираясь на Конституцию РФ, что-то противопоставить этому президент Q? Может! Причем без особых политических усилий, ибо для этого у него имеется огромный арсенал средств, которым, в свою очередь, ничто не противостоит.
Прежде всего, нужно напомнить, что в нашей Конституции есть весьма странное положение, согласно которому Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 и п. «е» ст. 84). Такого полномочия не только нет в конституциях европейских стран, кроме некоторых на пространстве СНГ, но и не может быть. Ведь даже чисто логически это полномочие не укладывается в принцип разделения властей, ибо последний предполагает, что уж в чем, в чем, а в определении политики участвуют как минимум все легально представленные политические силы. Данное полномочие было попросту заимствовано из Конституции РСФСР – РФ. Таким полномочием обладал Съезд народных депутатов, что закономерно, ибо данное полномочие характерно именно для советского типа власти.
На это могут ответить, что Президент РФ не входит в систему разделения властей, что пусть он, как глава государства, определяет основные направления, а в их рамках ветви власти «конкурируют» между собой. Эти аргументы несостоятельны. Если речь идет об определении направлений политики во всех сферах, это уже есть партийность, пусть и не оформленная. Кроме того, что такое «определение основных направлений политики», коль скоро кандидат, ставший президентом, уже объявил о своих политических приоритетах? Ему остается лишь повторять их? А если президент меняет направления политики, значит, он попросту обманул избирателей. Конечно, в России не так все прямолинейно. У нас и кандидат в президенты может не объявлять о своих приоритетах, ограничившись лозунгами, и президент может поменять приоритеты, сознавая, что его «и так любит большинство». Все так. Но я как раз и веду речь о том, что такая аномалия страшна для государства, ибо создает под ним пороховую бочку с наклейкой «непредсказуемость».
Разумеется, к данному полномочию можно относиться как к пропагандистскому «украшению». Главным образом потому, что, если сравнивать послания Президента РФ Федеральному собранию, а именно в этой форме публично оглашаются основные направления, с бюджетными приоритетами, нетрудно заметить, насколько они расходятся. Не случайно еще в середине 1990-х годов появился такой не предусмотренный Конституцией жанр, как бюджетные послания президента, даже формально расходившиеся с основными посланиями. Да, само по себе полномочие определения политики осталось бы «украшением», если бы не подкреплялось целой системой президентских рычагов, делающих такое полномочие вполне весомым. Сначала перечислю, так сказать, «технические» рычаги.
Во-первых, Президент РФ вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (ч. 3 ст. 115), причем по мотивам их несоответствия не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам самого президента.
Во-вторых, президент в соответствии с ФКЗ о Правительстве РФ непосредственно руководит рядом министерств и других федеральных органов исполнительной власти.
В-третьих, Правительство РФ обязано издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение не только Конституции РФ и федеральных законов, но и нормативных указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115).
В-четвертых, премьер определяет основные направления деятельности Правительства РФ опять-таки в соответствии не только с Конституцией, федеральными законами, но и с указами президента (ст. 113).
В-пятых, президент утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112), а фактически и их систему[21], хотя формально он вправе это делать по представлению председателя правительства, как, впрочем, и назначать министров.
В-шестых, президент вправе председательствовать на заседаниях правительства.
Разумеется, не все перечисленные полномочия обусловливают дисбаланс властных прерогатив в нашей конструкции. Например, президент Франции по должности председательствует на заседаниях правительства. Однако есть и принципиально важные президентские рычаги в отношении исполнительной власти. Равно как и в отношении власти законодательной.
Итак, что должен делать Президент РФ, видя, что правительство проводит курс, расходящийся с определенными им направлениями политики? Конечно, есть различия и различия. Я взял для модели, возможно, крайнюю ситуацию, намекая на программные положения нынешних коммунистов. Но взял-то не из любви к экзотике, а в силу нашей с вами реальности. Ведь что мы видим в парламенте? Партию бюрократии, что, конечно, не означает отсутствия у ее отдельных членов некоторых убеждений, партию советской ностальгии и партию нездорового национализма. Как тут не вспомнить И.А. Ильина, еще в 1938 году предрекавшего: «Напрасно думать, что революция готовит в России буржуазную демократию. Буржуазная особь подорвана у нас революцией (большевистской. – М.К.); мы получим в наследство пролетаризованную особь, измученную, ожесточенную и деморализованную»[22].
Вспомнил я эти слова потому, что еще раз хочу подчеркнуть: отнюдь не в «матрице» наша драма, а в непосредственно предшествовавшей эпохе, влияние которой следует учитывать, в том числе и путем соответствующей институализации власти. О таком учете не думали, точнее, думали с противоположным знаком: сохранить некоторые советские конструкции, стереотипы и кадровый состав, но совместить их с технократически понимаемым либерализмом, забыв о «пролетаризированной особи». Потому и столкнулись с невозможностью идентифицировать существующий в России строй и с соответствующей этой невозможности причудливой картиной общественного сознания…
Вернемся к развилке, перед которой стоит президент Q, решивший перейти к кабинету парламентского большинства. Президент, конечно, может обратиться к народу и сказать: «Раз большинство избирателей проголосовали за партию Z, то и получайте политику этой партии. Я, как гарант Конституции, конечно, не позволю им вернуть советскую власть, но и не буду влиять на политику правительства, чтобы вы на следующих парламентских выборах сами решили, устраивает ли вас такая политика». Но ведь тогда, во-первых, президента Q можно будет упрекнуть в нарушении Конституции РФ, сказав, что он не исполняет некоторые из своих полномочий. Равным образом, конституционные претензии могут быть предъявлены и к правительству, в частности за то, что оно не следует определенным президентом направлениям политики. А во-вторых, народ, среди которого не только электорат партии Z, просто не поймет «исторического замысла» президента и справедливо упрекнет его в бесхарактерности, слабости, невыполнении своих обещаний. Такому президенту на следующих выборах, если речь идет о первом сроке, не светит переизбрание, а если речь идет о второй легислатуре, он не будет иметь ресурса для поддержки «продолжателя своего дела».
Поэтому ни один здравомыслящий президент в существующей конструкции власти не пойдет на согласие не только с правительством, проводящим политику, которая в корне отличается от президентских направлений, но и с любым правительством, чье мнение хотя бы на йоту формально расходится с мнением президента. Поэтому глава государства вправе будет сказать: «За меня проголосовало также большинство избирателей. Я определяю основные направления внутренней и внешней политики. Я несу ответственность за… («за все», как говорит президент В.В. Путин). Поэтому я отправляю такое правительство в отставку».
В европейских государствах со смешанной моделью даже при институционально большом политическом весе президента последний не может отправить в отставку кабинет просто потому, что тот его не устраивает. В табл. 2 можно видеть, какими условиями обставляется правительственная отставка. Условия разные, но это конкретные условия: главным образом несогласие большинства депутатов с правительственной программой, проектом бюджета или курсом в целом. У нас же отставка правительства по воле президента возможна вообще без всяких мотивов (п. «в» ст. 83 и ч. 2 ст. 117), не исключена даже отставка вполне лояльного президенту кабинета. Отставки практически всех кабинетов начиная с марта 1998 года, за исключением, пожалуй, лишь отставки правительства СВ. Кириенко после дефолта, обоими президентами так и производились – без всякого видимого повода. Особенно «забавно» смотрится такая отставка, когда президент, объявляя о ней, говорит, что в целом доволен работой правительства. И эта свобода мотивов отставки правительства – вторая существенная особенность статуса российского президента, работающая на формирование персоналистского режима.
Итак, правительство отправлено в отставку. И при этом никто официально возразить не может. Все – в полном соответствии с Конституцией. Однако ведь перед президентом Q остается, казалось бы, труднейшая задача – как в условиях большинства в Думе его идейных противников провести через такую Думу (получить согласие на назначение) кандидатуру нового премьера. У президента, конечно, есть вариант предложить партийному большинству выдвинуть для назначения президентом фигуру другого председателя правительства. Но такой вариант маловероятен, ибо политически бессмыслен: поскольку вопрос не в неспособности премьера организовать работу, а в иной политике кабинета, вновь будет предложена кандидатура, заведомо не подходящая президенту. Таким образом, он приходит к необходимости сформировать не просто идейно близкое, а полностью послушное ему правительство.
Спрашивается: почему же тогда сегодня президент не спешит составлять партийное правительство из собственных послушнейших партийцев-чиновников? Остается лишь догадываться: то ли стыдно так откровенно превращать «партию власти» в «правящую партию» (смеяться будут), то ли нужна свобода рук для политических назначений, то ли еще какой мотив. Но это и не важно. Серьезно анализировать нынешнюю ситуацию – значит соглашаться с тем, что демократия с ее сдержками-противовесами, процедурами, реальными политическими консультациями, уважением оппонентов, гарантиями прав меньшинства и проч. и проч. существует, но только с национальными особенностями.
Нет никаких особенностей! Ибо без политической конкуренции нет самой демократии.
Само же отсутствие политических конкурентов обусловлено отнюдь не нежеланием их иметь. Нежелание, конечно, есть, как есть оно у правящих во всем мире. Вот только при демократии это желание прячут куда-нибудь подальше, ибо осуществиться оно не может, а политической карьере навредит. Вопрос в другом: почему такое нежелание у российского правящего класса вполне продуктивно? Для ответа на этот вопрос вернусь к моделированию ситуации, при которой думское большинство завоевывает партия, идейно чуждая президенту Q.
Как поведет себя Дума (думское большинство), униженная отнятой у нее возможностью сформировать правительство парламентского большинства? Теоретически у Думы есть несколько конституционных «линий обороны», но для президента все они конституционно преодолимы.
Линия первая. Дума отказывает в назначении нового премьера, не представляющего уже парламентского большинства, но тем самым она подписывает себе «смертный приговор», поскольку третий отказ означает ее обязательный роспуск (ч. 4 ст. 111). Для системы сдержек и противовесов это нонсенс, ибо тем самым Конституция открыто и заведомо победителем «назначает» президента. Разумеется, принципиальные депутаты из партии большинства могут пойти и на роспуск. Но, во-первых, наша политическая культура за советский период опустилась до такого уровня, что ожидать подобной принципиальности не приходится. Не случайно даже при оппозиционной в целом президенту Ельцину Думе ни одна кандидатура премьера не стала поводом для роспуска. Проходят все! Во-вторых, такое «самопожертвование» имеет смысл, когда досрочные выборы могут привести к иной политической ситуации. А у нас, если даже большинство еще больше укрепит свои позиции после новых выборов или объединится с другой партией в коалицию, для президента это не будет иметь большого значения, ибо ему ничто не помешает точно так же поступить и с новой Думой. Правда, такое развитие событий чревато обширным политическим кризисом, напоминающим кризис 1992–1993 годов, когда каждый из институтов власти сможет апеллировать к примерно равной доле общества. Но это лишь демонстрирует, что действующая конструкция опасна не только тем, что формирует персоналистский режим, но и тем, что конституционно не предусматривает модели выхода из кризиса[23].
Линия вторая. Дума, дав согласие на назначение председателя правительства, заведомо формируемого не на партийной основе, во всяком случае без учета итогов парламентских выборов, обладает конституционным правом выразить недоверие (отказать в доверии) правительству. Сдержка, противовес? Да, безусловно. Ведь таким способом нижняя палата может сказать президенту: «Такое правительство мы поддерживать не будем, никакие его законопроекты принимать не будем. Поэтому вам, г-н президент, лучше сформировать кабинет из победителей». Но почему же процедура вотума недоверия (отказа в доверии) ни разу даже не была доведена до конца?
Да все по тем же институциональным причинам. Ведь Президент РФ вовсе не обязан, в отличие от президентов других стран, отправлять в отставку кабинет, пусть даже не имеющий политической поддержки в нижней палате парламента или такую поддержку потерявший. Вместо этого глава государства после первого выражения недоверия в соответствии с ч. 3 ст. 117 сначала «включает процесс примирения», т. е. показывает, что не согласен с мнением Думы, и дает ей время «одуматься». А уж через три месяца (кстати, почему три? не слишком ли долгий срок для выхода из кризиса?) может отправить такое правительство в отставку… или распустить Думу. И все прекрасно понимают, что для президента естественнее второе, ибо правительство-то его, президентское.
Таким образом, и вотум недоверия есть не более чем «гильотина» для депутатов. Учитывая, что партия, даже получившая большинство мест в Думе, все равно не сможет, как мы выяснили, сформировать правительство, зачем, спрашивается, вновь собирать деньги на выборы, мучиться с регистрацией и агитацией, опасаться включения административного ресурса, тем более от разгневанного президента? Не спокойнее ли сохранить те депутатские должности в комитетах и в руководстве Думы, что уже есть? Никто не заинтересован в такого рода потрясениях, поэтому у нас угроза вотума и является, с одной стороны, пропагандистской акцией для избирателей, а с другой – предметом закулисного торга с президентом.