Конституционные обязанности государства, вытекающие из его экономической функции по обеспечению благополучия (как разновидности общего блага), не исключают возможности экспериментирования в пределах имеющейся у государства законодательной дискреции. Государство может поручить выполнение своих экономических функций органам исполнительной власти (министерствам, агентствам и т. д.), юридическим лицам частного права (публичным акционерным обществам), а также особым публичным образованиям, обладающим правами юридического лица, осуществляющим орган изационно-властную и хозяйственную деятельность. Эти юридические лица по своему организационно-правовому устройству не «помещаются» ни в одну из существующих форм коммерческих или некоммерческих организаций, предусмотренных гражданским законодательском. Новые публичные образования осуществляют преимущественно публичные экономические (и социальные) функции, при этом в ограниченных масштабах занимаются и хозяйственной деятельностью. Это такие организации, созданные государством, как Агентство по страхованию вкладов (корпорация), Банк России (самостоятельный орган государства), Пенсионный фонд и другие аналогичные фонды.
В той сфере деятельности, в которой они функционируют, с учетом стоящих перед ними социально-экономических задач, с отсутствием конкурентной среды, необходимости ведения деятельности на бесприбыльной основе объективно исключается использование таких правовых статусов, как «орган исполнительной власти» и «юридическое лицо частного права» (коммерческая организация).
Форма «некоммерческая организация» также является для них «тесной».
Объективная экономическая потребность в усилении роли государства в области экономики, невозможность использования традиционных юридических лиц, необходимость гибкого (косвенного) регулирования экономических отношений закономерно приведет к необходимости создания госкорпораций, которые осуществляют организационно-властную деятельность с широким использованием рыночных механизмов[5].
В отличие от юридических лиц частного права, действующих на основе общего для них (рамочного) закона, государственные корпорации создаются путем издания отдельных федеральных законов, и поэтому общие положения гражданского законодательства создания юридических лиц, их регистрации, реорганизации, ликвидации на этих не распространяются (см. п. 4 ст. 61 ГК РФ).
Можно расценить как курьез то, что в ст. 61 (п. 4) ГК РФ нашлось место для следующей нормы: «Государственная корпорация может быть ликвидирована вследствие признания ее несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание». Прямого указания в Гражданском кодексе РФ о госкорпорациях как юридических лицах нет (см. ст. 120 ГК РФ и ст. 65 главы «Юридические лица»), однако норме о банкротстве госкорпораций, которое, очевидно, никогда не состоится, место в Гражданском кодексе РФ нашлось.
Наиболее важные положения, образующие конституционно-правовую основу правового статуса госкорпораций
Наиболее важными конституционными положениями, образующими конституционно-правовую основу правового статуса госкорпораций, являются, наряду с положением о достижении общего блага, конституционные компетенционные нормы, содержащиеся в ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которой в ведении Российской Федерации находятся:
федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д»);
установление правовых основ единого рынка (п. «ж»);
гражданское законодательство (п. «о»).
В статье 71 Конституции РФ перечисляются предметы ведения Российской Федерации, т. е. сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти, причем это различные сферы общественных отношений. Первая возникает при определении федеративным государством необходимой материальной основы для выполнения своих функций. Эти отношения возникают при отнесении видов имущества к федеральной государственной собственности и установлении ее пообъектного состава. Отличительными характеристиками объектов федеральной собственности является их значимость для общества в целом, для достижения целей общего блага – это отношения, возникающие в процессе управления федеральной государственной собственностью.
Другая группа общественных отношений возникает при создании нормативно-правовой базы рыночной экономики. Компетенционная норма п. «ж» ст. 71 Конституции РФ находится в системно-логической связи с положением ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, по смыслу которой и во взаимосвязи с ее ст. 2, 17, 18 государство обязано создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества.
Правило рынка – это и гражданское законодательство (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Чем же отличается законодательство, принимаемое в порядке п. «ж» (правовые основы единого рынка), от гражданского законодательства? Ответ на этот вопрос частично содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева», в котором содержится следующее положение:
«Федеральный законодатель, в соответствии со статьей 71 (пункты «а», «в», «ж») Конституции Российской Федерации, устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов, вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое – в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов – предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (статьи 7 и 8; статья 55, части 2 и 3 Конституции Российской Федерации)».
Если нормы гражданского законодательства обеспечивают экономическую свободу, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, т. е. частные интересы, то законы, принимаемые в такой сфере ведения, как установление правовых основ единого рынка в целом создают так называемый экономический публичный порядок. Возможностью несовпадения частных интересов с публичными продиктована необходимость включения в Конституцию положений, определяющих конституционно-правовые рамки (пределы) основных экономических прав. Совокупность этих положений образует экономический конституционный публичный порядок, признающий самоценность экономической свободы субъектов экономической жизни, но и устанавливающий, в каких случаях и в каких пределах она может быть ограничена в целях общего блага.
Является ли создание госкорпораций реализацией полномочий, предусмотренных п. «о» ст. 71 Конституции РФ («гражданское законодательство»), или же федеральный законодатель реализовал иные свои компетенционные полномочия, предусмотренные п. «д», «ж» ст. 71?
Сначала появились поправки в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». По сути, появление госкорпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» как новой организационно-правовой формы некоммерческой организации, хотя и было типичным правовым решением ad hoc, тем не менее законодатель действовал в русле принятия законодательного акта в области гражданского законодательства (п. «о» ст. 71). Дополнение Закона о некоммерческих организациях предполагало, что общие положения этого закона образуют правовые рамки для любых госкорпораций, т. е. этот Закон выполнял роль рамочного закона для госкорпораций.
Однако в 2007 г. отдельными законами были образованы шесть госкорпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация «Ростехнологии», Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой) и Российская корпорация нанотехнологий[6]. Образование новых госкорпораций осуществлялось не путем принятия рамочного закона о госкорпорациях, а на основе отдельных федеральных законов[7], которые, как правильно заметил в своем исследовании A.B. Винницкий, тем самым приобретают признаки правоприменительных актов, предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются законодателем вновь созданным госкорпорациям в качестве имущественного взноса государства. Следовательно, при принятии этих актов законодатель принимает федеральные законы по таким сферам ведения, как «федеральная государственная собственность и управление ею» и «установление правовых основ единого рынка». Положение п. «д» ст. 71 Конституции РФ находится в системной связи со ст. 114 Конституции РФ, в силу которой только правительство осуществляет управление федеральной собственностью. В связи с этим возникает вопрос, обозначенный A.B. Винницким: передавая имущественный взнос государства при создании госкорпораций, федеральный законодатель осуществляет общее нормативно-правовое регулирование отношений федеральной собственности или же осуществляет правомочие собственника по управлению федеральной собственностью?
Следовательно, с точки зрения сфер законодательства, служащих критерием систематизации текущего законодательства, федеральные законы о госкорпорациях относятся к комплексным нормативным актам, принятие которых федеральным законодателем означает одновременную реализацию его конституционных полномочий по управлению федеральной собственностью, установлению правовых основ единого рынка и по принятию актов гражданского законодательства. Такое законодательное решение вполне допустимо, и оно объективно должно повлечь включение госкорпораций в систему юридических лиц, предусмотренную нормами ч. I ГК РФ, или же, что менее предпочтительно, принятие рамочного закона о госкорпорациях.
Вопрос о собственности госкорпораций
Пожалуй, самым принципиальным является вопрос о собственности госкорпораций, которые по действующему законодательству признаются собственниками своего имущества. Это означает, что им принадлежит право владения, пользования и распоряжения имуществом, что госкорпорации по своему усмотрению могут совершать в отношении принадлежащего им имущества любые действия, не противоречащие закону (п. 1 и 2 ст. 212 ГК РФ), что на это имущество госкорпораций должен распространяться режим неприкосновенности собственности (ст. 35 Конституции РФ), что недопустимо произвольное вмешательство федеральных органов государственной власти в частные дела госкорпораций (ч. 1 ст. 1 ГК РФ).
В схожих с госкорпорациями по организационно-правовой форме публичных акционерных обществах (ОАО) существует ответственность членов Совета директоров (наблюдательного совета) общества, единоличного исполнительного органа общества и членов коллегиального исполнительного органа общества в виде ответственности перед обществом за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (ст. 71 Закона об АО). В холдингах одно акционерное общество признается основным, если в силу преобладающего участия в уставном капитале либо в силу других причин оно имеет возможность определять решения, принимаемые другим (дочерним) обществом. В статье 6 Закона об АО законодатель предусмотрел в качестве способа защиты интересов дочернего общества и его акционеров возможность привлечения основного общества к ответственности за причиненные убытки. Между тем в таких госкорпорациях, как «Ростехнологии», «Росатом» ответственность органов управления за убытки, причиненные их виновными действиями (или бездействием), в законах о корпорациях не предусмотрена. Будут ли эффективно работать органы управления госкорпораций, когда они не несут ответственности за возникшие убытки, а зарплаты их сотрудников не зависят от результатов экономической деятельности?
Исходя не только из внутренней логики, на которой построено гражданское и административное право, но и логики конституционного права, признание госкорпораций собственниками имеющегося у них имущества, причем частными собственниками, является очевидной и серьезной ошибкой российского законодателя. Нельзя не согласиться с A.B. Винницким, что сложно не заметить некоторую искусственность и преувеличенность в имущественной и организационной обособленности госкорпораций. Прав A.B. Винницкий, утверждая, что за спиной госкорпораций всегда стоит Российская Федерация, поэтому о перетоке капитала в частный сектор говорить не приходится, и речь здесь может идти лишь о форме обособления значительной части государственного имущества и изменении (децентрализации) механизма управления им.
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности. Обособление части федеральной собственности и закрепление ее за госкорпорациями является формой управления федеральной собственностью (п. «д» ст. 71 Конституции РФ), но не ее отчуждения или «разграничения» (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).
Динамика правового регулирования отношений публичной собственности в последние пять лет во многом оказалась обусловленной новыми представлениями о конституционных принципах, прежде всего о конституционном принципе о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Новое «прочтение» законодателем данного принципа означает, что государственная собственность стала рассматриваться как единство федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Она рассматривается законодателем как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом, как материальная основа Российского государства, что должно, по замыслу авторов новой интерпретации, отвечать государственной целостности Российской Федерации и подкреплять единство системы государственной власти. С нашей точки зрения, авторство по отношению к этой интерпретации конституционного принципа принадлежит разработчикам Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ, БК) и законодательства о разграничении полномочий. По их мнению, конституционный принцип, закрепленный в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, должен предопределять и специфику правового регулирования публичной собственности, а также определять пределы прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как публичных собственников.