Права собственности на средства региональных и местных бюджетов в соответствии с этими воззрениями не могут означать полную свободу экономической деятельности соответствующих органов власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих от имени публичных собственников их полномочия.
На наш взгляд, эти якобы новые воззрения являются реминисценцией существовавших у нас ранее представлений о едином фонде государственной собственности.
Новая интерпретация конституционного принципа ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, воспринятая федеральным законодателем, привела к искажению в непрофильных законах базовых правовых принципов, лежащих в основе правового регулирования отношений собственности и закрепленных в Гражданском кодексе РФ. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (далее – Закон № 95-ФЗ) в ст. 26.11 предельно четко определил имущество (его виды), которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации. Из ее содержания следует, что в собственности субъектов Российской Федерации может находиться то имущество, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих полномочий. По смыслу этой статьи любое другое имущество не может находиться в собственности субъектов Российской Федерации и подлежит отчуждению в порядке и сроки, установленные законодательством о приватизации. В отношении муниципальной собственности избран такой же подход. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Возможность иметь имущество в муниципальной собственности обусловлена вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых оно передано, и полномочиями, осуществление которых предусмотрено федеральными законами.
Насколько избранный законодателем подход соответствует конституционному принципу равенства всех форм собственности? Не ставят ли указанные нормы двух федеральных законов частную собственность в доминирующее положение по отношению к публичной собственности, поскольку они исключают право публичных собственников иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте? Насколько реально и, главное, целесообразно иметь перечни видов имущества, необходимых для осуществления полномочий, указанных в п. 17 ст. 1 Закона № 95-ФЗ, которые должны устанавливаться законами субъектов Российской Федерации не позднее 1 января 2005 г.?
Новый подход, в соответствии с которым в публичной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь такое, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними, означает, как правильно заметил Е.А. Суханов, закрепление в непрофильном законе, не являющемся частью гражданского законодательства, принципа строго целевого характера государственного имущества, т. е. невозможность для публичных собственников быть собственниками некоторых видов имущества, которое при этом не является изъятым из оборота. Следует согласиться с Е.А. Сухановым, что этот принцип не известен действующему гражданскому законодательству, которое содержит нормы об «особенностях приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им», зависящих от того, находится ли оно в частной или в публичной собственности (п. 2 ст. 212, п. 1 ст. 214 ГК РФ), т. е. об особенностях порядка осуществления права собственности, но не о возможностях ограничения объектного состава имущества, принадлежащего собственникам.
В пункте 4 ст. 212 ГК РФ закреплена норма, вытекающая из конституционного принципа, содержащегося в ч. 2 ст. 8, в соответствии с которой «права всех собственников защищаются равным образом».
Конечно, нельзя не учитывать некоторые очевидные особенности федеральной государственной собственности. Только этот вид публичной собственности может находиться под таким особым обременением, каким является внешний и внутренний долг Российской Федерации. В статье 3 Федерального закона от 10 мая 1995 г. «О восстановлении и защите сбережений граждан» установлено, что государственный внутренний долг Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан гарантирован государственной собственностью.
Оценивая конституционность осуществления федеральным законодателем ограничения содержания права публичной собственности, необходимо учитывать, что в конституционном праве используется классификация объектов собственности в зависимости от тех последствий для общества, которые возникают в результате осуществления правомочий пользования и распоряжения ими. Одно дело – объекты, предназначенные для личного потребления. Здесь возможности законодателя по введению ограничений прав собственности должны носить разумный минимальный характер. Но и применительно к этому праву могут вводиться ограничения, обусловленные социальной функцией собственности.
Другое дело, когда имеет место пользование и распоряжение средствами производства или объектами недвижимости, используемыми в общих целях. Осуществление частным собственником своих правомочий распоряжения может затрагивать права и интересы большого количества людей. С учетом этой классификации конституционное право допускает более интенсивные ограничения прав пользования и распоряжения.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) в связи с жалобой компании Timber Holdings International Limited”» учитывается это обстоятельство:
«Жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, как объекты недвижимости, входящие в имущество должника-собственника, используются не только в его частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны государства. Поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер. Осуществляя их регулирование, законодатель, исходя из публичных целей, вправе определять, что те или иные объекты, необходимые для жизнеобеспечения населения, в процессе конкурсного производства подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию. Тем самым реализуется распределение между разными уровнями публичной власти функций социального государства (ст. 7 Конституции РФ).
Исключение названных объектов из конкурсной массы и передача их в силу прямого предписания закона муниципальным образованиям является допустимым ограничением права частной собственности должника, которое осуществляется в целях защиты прав и законных интересов других лиц (ст. 55, ч. 3 Конституции РФ). При этом не могут не учитываться и частные интересы, в том числе интересы должника и кредиторов в рамках конкурсного производства».
Объекты публичной собственности, по-видимому, также могут иметь целевое назначение, что предполагает допустимость более интенсивного ограничения содержания публичного права собственника.
Обратим внимание на то, что имуществом, принадлежащим госкорпорациям, они не могут распоряжаться по своему усмотрению: здесь тоже применяется принцип целевого использования имущества, характерный для публичной собственности.
Появление новых форм собственности стало возможным не только в связи с созданием госкорпораций, но и в связи с появлением социальных страховых фондов. Согласно ст. 87 Основного закона ФРГ в качестве корпораций публичного права непосредственного федерального подчинения действуют учреждения социального страхования. Старая как мир аристотелевская идея о государстве, обеспечивающем общее благо, подверглась серьезной модернизации как только появилась философская, а затем и конституционно-правовая концепция социального государства. Процесс «социализации» государства в Германии начался при Бисмарке на фоне изменения системы страхования рабочих от несчастных случаев. Сначала это был обычный частноправовой институт добровольного страхования. Благодаря активности государства он превратился в публично-правовой институт обязательного страхования, основанного на коллективных началах, взаимовыручке.
Когда государство, ориентируясь на нормативное содержание конституционного принципа социального государства, вводит системы обязательного социального страхования, происходит синтез социальных и экономических прав граждан.
Доказательством того, что, исходя из закрепленного в Конституции принципа социального государства, законодатель перешел к преимущественно социальному страхованию, является то, что после принятия Конституции государство отказалось от частноправового (децентрализованного) правового регулирования, основанного на применении деликтных обязательств, и ввело правовой механизм социального страхования от несчастных случаев на производстве и обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Оба эти правовых механизма основаны, по сути, на идее солидарности. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 мая 2007 г. № 7-П по делу о проверке конституционности статьи 230 Трудового кодекса РФ[8] Конституционный Суд сделал вывод о том, что, исходя из закрепленного в Конституции принципа социального государства, ст. 230 ориентирует законодателя, указывая ему на приоритет социального (обязательного) страхования перед частноправовыми способами возмещения вреда.
В результате в правоотношениях по обязательному социальному страхованию появляется необычный, отличный от страхования в сфере частного права, субъект страхования – это фонды обязательного страхования, обладающие двойственным правовым статусом: публично-правовой организации и одновременно страховщика. Для того чтобы обеспечить права граждан в наиболее полном объеме в случае наступления социальных рисков, произведена замена гражданско-правовой системы возмещения вреда (деликтной ответственности) на социально-страховую, основанную на солидаризме, коллективной ответственности работодателей по защите имущественных интересов работников. Несение тягот от наступления профессиональных рисков переносится при этом на всех работодателей. Обязанность органов социального страхования по выплате обеспечения, в отличие от гражданско-правового механизма возмещения, существовавшего ранее, исходя из природы социального страхования, возникает, как установил Конституционный Суд, вне зависимости от наличия вины причинителя вреда.
Как и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»[9], Суд выявил различия в юридической природе и целевом назначении вытекающей из договора обязательного страхования обязанности страховщика по выплате страхового возмещения от деликтного (частноправового) обязательства, что повлекло различие в механизмах возмещения вреда.
В результате произошло то, что можно назвать «гибридизацией институтов». Средства Пенсионного фонда почему-то объявлены государственной собственность, несмотря на общественно-коллективную природу поступлений в этот фонд. Полагая, что это обычный объект государственной собственности, государство несколько вольно распоряжается этими, по сути, общими общественными средствами, в то время как Конституция РФ в ч. 2 ст. 8 дальновидно утверждает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом не только частная, государственная, муниципальная, но и «иные формы собственности».
Вопрос, кому реально принадлежит право собственности на накопления, концентрируемые в фондах обязательного страхования, имеет принципиальное значение, поскольку от этого зависят правовые гарантии сохранности этих средств. В этой связи, по моему мнению, предусмотренные в российском законодательстве нормы о том, что государственные внебюджетные фонды являются объектами государственной собственности (ст. 143 БК РФ), не согласуются с Конституцией РФ.
Конституция РФ закрепляет принцип не просто социального государства, а социального государства с рыночной экономикой. Поскольку она рассматривает как равновеликие конституционные ценности принцип социального государства и принцип свободы экономической деятельности, то появляется самостоятельный, с собственным нормативным содержанием конституционный принцип – социального государства с рыночной экономикой.
Идея коллективной помощи, взаимовыручки, организуемой государством совместно с частным бизнесом, – это разновидность государственно-частного партнерства, она была использована при создании такой «классической» госкорпорации, как Агентство по страхованию вкладов. Появление этой госкорпорации знаменует собой коренное изменение категории «общее благо» как цели государства. Д. В. Кравченко в своей работе правильно подметил, что нельзя забывать о том, что институт публичных юридических лиц вообще и государственных корпораций в частности не исключает, а в некоторых случаях прямо подразумевает иные источники формирования собственности таких лиц. Более того, эти негосударственные источники могут формировать основную часть имущества публичного юридического лица (как это происходит с Агентством страхования вкладов), где фонд обязательного страхования вкладов в основном сформирован за счет взносов банков. В данном случае имущество предоставляется не государством, в связи с этим собственность не может рассматриваться как «обычная» федеральная государственная собственность.
Специфика целей и задач, которые решаются с помощью создания госкорпораций
Специфика целей и задач, которые решаются с помощью создания госкорпораций, а также правового титула в отношении закрепляемого за ними публичного имущества, требует пересмотра их гражданско-правового и административно-правового статуса. В литературе обосновывается идея о том, что, исходя из наличия в деятельности госкорпораций публичного элемента, они должны быть признаны юридическим лицом публичного права[10]. Для этого необходимо в ходе совершенствования Гражданского кодекса РФ закрепить в нем концепцию юридических лиц публичного права.